Proporcionar transparencia: ?Hasta que punto responde el gobierno mexicano a las solicitudes de informacion publica?
| Autor | Fox, Jonathan |
| Cargo | P. 31-61 |
QUEJAS CIUDADANAS ACERCA DE NEGATIVAS DE INFORMACIÓN: TENDENCIAS Y RESULTADOS
Esta sección se ocupa del segundo indicador de responsividad gubernamental, es decir, los procesos y resultados de las quejas oficiales de ciudadanos ante el IFAI debido a negativas a sus solicitudes de información o a respuestas positivas con las que se sintieron insatisfechos. (18) Este indicador arroja luz sobre el grado en que el mecanismo de arbitraje característico de México eleva de hecho la probabilidad de que los ciudadanos reciban la información que solicitan.
Los comisionados del IFAI tienen el mandato de atender las quejas ciudadanas y dictaminar si la respuesta de una dependencia del Poder Ejecutivo fue legítima o no. En esta sección nos ocupamos de los resultados de este proceso, documentando las tendencias en cada paso del mismo. El análisis comienza con el número de solicitudes, seguido por las tendencias de las resoluciones del IFAI acerca de esas quejas, la frecuencia con la cual este instituto ordena a las dependencias que den a conocer la información y el grado de responsividad real de los organismos a esos mandatos del IFAI.
El proceso de las quejas es claro. Si los solicitantes desean presentar un recurso ante lo que consideran una negativa injustificada o una respuesta insuficiente no necesitan abogados ni expertos técnicos. De hecho, el mismo IFAI tiene el mandato de colaborar para transformar una queja en una queja formal con base legal, a fin de ayudar al solicitante de información a presentar el caso más sólido que sea posible. Como se advierte en el cuadro 7, desde 2005 entre 5 y 6 por ciento del total de las solicitudes de información han derivado en quejas oficiales. Es probable que esto represente una estimación insuficiente del grado de insatisfacción ciudadana, ya que no todos los solicitantes que consideran que la respuesta de una dependencia es injustificada efectúan una queja formal. En lugar de presentar una queja en respuesta a una solicitud insatisfecha de información, hay quienes consideran más sencillo elaborar una nueva petición, diseñada para evitar el obstáculo que encontró la primera.
Los comisionados del IFAI se reúnen todas las semanas en sesiones públicas a fin de dictaminar sobre estas quejas ciudadanas. El sistema permite que los solicitantes registren quejas respecto a cualquier respuesta, por cualquier razón. Esto comprende tanto las negativas formales y explícitas como las negativas de facto, tales como las respuestas que no incluyen la información requerida.
Las respuestas posibles de los comisionados a las quejas oficiales caen en las siguientes categorías: confirma, revoca, modifica, positiva ficta, dar seguimiento al caso, descartar, "no se presentó" e inapropiada. El IFAI clasifica estos resultados en tres categorías generales: los que involucran la aplicación de la ley (conocidos como "recursos de fondo"), los que se basan en cuestiones de procedimiento (llamados "recursos de forma") y positiva ficta, una categoría única de resoluciones que instan a los organismos a responder la solicitud (y entregar la información a su propia costa) dentro del tiempo legalmente obligatorio.
Una resolución que se clasifica como "confirma" implica que el IFAI ha decidido que la respuesta del organismo era correcta (ya fuese al denegar o al proporcionar información). "Modifica" significa que el IFAI no acepta completamente ni rechaza por entero la respuesta proporcionada por la dependencia, sino que ordena que la misma cambie su respuesta de alguna manera. En las resoluciones que se describen como "rechazadas" el IFAI ha determinado que la respuesta de la dependencia era incorrecta, lo cual con frecuencia implica ponerse del lado del solicitante. Los informes anuales del IFAI categorizan el "mantenerse fuera del caso" como "recursos de forma". No obstante, muchas veces eso quiere decir que la dependencia ha cambiado de posición en el curso de la queja, lo cual, de hecho, puede significar que ha proporcionado acceso a la información requerida.
La mayoría de las quejas ha hecho necesario que los comisionados del IFAI tomen decisiones sustantivas respecto a si la respuesta del organismo era apropiada o no. En el cuadro 8 se observa que en 37.3 por ciento de los casos los comisionados rechazaron o modificaron la respuesta de la dependencia. Sólo han fallado plenamente en favor de ésta en 17.5 por ciento de los casos. Al menos hasta hace poco, se inclinaban por interpretar la ley en favor de la apertura. En efecto, debido a que 43 por ciento de las resoluciones tienen base procedimental, esto implica que del 57 por ciento restante de los casos dictaminados sobre bases sustantivas, el IFAI estuvo del lado de los solicitantes de información en cerca de 66 por ciento de los casos. Estos porcentajes revelan tendencias clave. Una de éstas es la alta tasa de resoluciones por razones procedimentales, cuyo significado no resulta claro. (19) Además, como ya se señaló, las quejas relativas a las afirmaciones de las dependencias en el sentido de que la información solicitada "no existe" resultan difíciles de refutar, porque la "carga de la prueba" recae casi exclusivamente en el solicitante. (20)
De acuerdo con la ley de transparencia de 2002, la resolución de los comisionados es ostensiblemente mandatoria para la dependencia. (21) Los organismos no pueden cuestionar las resoluciones del IFAI presentando sus propias apelaciones por medio del sistema judicial, pero los solicitantes sí pueden hacerlo (artículo 59). Sin embargo, algunos organismos ejecutivos han presentado demandas legales, aunque esto sólo ocurrió en 1.2 por ciento de las más de 19 000 resoluciones del IFAI (IFAI, 2008a, 24). De los 45 requerimientos judiciales presentados por dependencias contra resoluciones del IFAI en el curso de 2007, por ejemplo, los tribunales fallaron en favor del IFAI en 26, y 15 de los casos seguían aún sin ser resueltos (IFAI, 2007, 25). En otras palabras, los tribunales no han fallado todavía en favor de dependencias que cuestionan las decisiones del IFAI y hasta ahora han dictaminado consistentemente que las resoluciones de este instituto son definitivas. Las resoluciones del IFAI se publican en línea junto con los documentos que les sirven de base. Si se requiere que una dependencia dé a conocer la información, habitualmente se le conceden diez días hábiles para responder y proporcionar la misma (a partir de que reciba la notificación oficial de la resolución). En el cuadro 9 se destaca de manera más específica la frecuencia con que las resoluciones del IFAI instruyen a los organismos a dar a conocer la información. Una de las observaciones más notables es el contraste entre la tendencia relativamente consistente de 2003 a 2007, cuando la tasa anual de resoluciones que ordenaban la difusión de la información alcanza un promedio de 42.8 por ciento, y la marcada declinación a 29.6 en 2008. El cuadro 8 reveló una tendencia similar en 2008. Entre 2003 y 2007 los comisionados del IFAI se expresaron en favor de las negativas a las solicitudes de información en 15.3 por ciento de los casos, en promedio, anualmente. En cambio, en 2008 las resoluciones del IFAI en favor de las dependencias se elevaron a 20.3 por ciento del total, aumento de casi una tercera parte sobre el promedio previo. En conjunto, estas dos tendencias sugieren un cambio significativo en la dirección de las resoluciones del IFAI.
Tal como ocurre en el caso de las respuestas de las dependencias a las solicitudes directas de los ciudadanos, las que los organismos presentan a las instrucciones del IFAI de dar a conocer la información también varían mucho. El cuadro 10 muestra las diez dependencias que reciben el mayor número de quejas en términos absolutos. Sin embargo, hay algunas entre ellas que generan muchas quejas simplemente porque reciben enormes cantidades de solicitudes, aunque sólo un porcentaje muy pequeño de éstas dan por resultado quejas, como ocurre en relación con el IMSS. En oposición, otros organismos que ocupan un lugar elevado en la lista provocan tasas de quejas muy superiores al promedio (de aproximadamente 5 por ciento, como se indica en el cuadro 7). De manera especial, dos dependencias responsables del buen gobierno--la Secretaría de la Función Pública (SFP) y la Procuraduría General de la República (PGR)--generan tasas de quejas ciudadanas que están por encima de 9 por ciento. Estos índices, que son casi el doble del promedio, indican que los ciudadanos cuestionan frecuentemente la legitimidad de las negativas a proporcionar información por parte de estas dos dependencias. Estas tasas elevadas se relacionan también con la naturaleza de la información en cuestión, que muchas veces tiene que ver con casos legales que implican violaciones criminales o administrativas. Resulta especialmente notable el alto porcentaje de respuestas a solicitudes de información a la SFP que provoca quejas, puesto que la misma secretaría es responsable de decidir si debe sancionar--y cómo--a los funcionarios federales que se nieguen a cumplir las resoluciones del IFAI. En otras palabras, por lo que se refiere al acatamiento de las resoluciones del IFAI, la SFP se encuentra en la posición de ser al mismo tiempo juez y parte.
El IFAI, consciente de la importancia de vigilar la responsividad de los organismos a las resoluciones de sus propios comisionados, desarrolló un conjunto de indicadores para rastrear los retrasos en la revelación de información de las dependencias en respuesta a las instrucciones del IFAI (IFAI, 2008c). La oficina del IFAI responsable de la vigilancia y la coordinación con los organismos del Ejecutivo llevó a cabo, en 2008, un estudio piloto de responsividad denominado "Apertura, efectividad de clasificación y cumplimiento a las resoluciones", acc. (22) Las calificaciones generales de cumplimiento para el primer y el segundo semestre de 2008 se presentan en las dos últimas columnas del cuadro 10, que enumera las diez...
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