El regionalismo abierto: Mercosur
| Autor | Aída Lerman Alperstein |
| Cargo | Profesora-investigadora del Departamento de Producción Económica y del Área Problemas de América Latina, UAM Xochimilco |
| Páginas | 353-365 |
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En el mundo del capitalismo histórico, las cadenas de mercancías de cierta importancia han atravesado las fronteras estatales y por ello la transnacionalidad de las mismas es un rasgo descriptivo, tanto del mundo capitalista del siglo XVI como del XX. Sin embargo, las palancas más eficaces de ajuste del capitalismo histórico a nivel político han sido las estructuras estatales, cuya misma construcción fue uno de sus logros institucionales centrales. El Estado-nación ha sido el mecanismo crucial para la acumulación de capital y es inútil especular con que el capitalismo podría haber florecido sin el papel activo del Estado moderno.1
Como afirma el historiador Eric Hobsbawm, entre 1914 y 1990 el mundo ha avanzado notablemente en el camino que ha de convertirlo en una única unidad operativa, puesto que las antiguas unidades, economías nacionales defendidas por la política de los Estados territoriales, han quedado reducidas a la condición de cómplices de las actividades transnacionales. A medida que la economía transnacional consolidaba su dominio mundial iba minando una grande y desde 1945 prácticamente universal institución, el Estado-nación, puesto que tales Estados no podían controlar más que una parte cada vez menor de sus asuntos.2
Con la innovación tecnológica en las comunicaciones, la globalización del sistema financiero, el rápido crecimiento y multiplicación de los mercados de capital, la transformación del sistema productivo, de gestión empresarial y el notable incremento del papel de las empresas transnacionales, como agentes de innovación tecnológica, inversión directa y flujos comerciales, se ha configurado la globalización económica y un nuevo contexto mundial que está modificandoPage 354 las relaciones internacionales vigentes, en las cuales los Estados nacionales han tenido el carácter de actores principales y predominantes del sistema.
Como respuesta a la actual etapa de globalización, y por ende al hecho de que el Estado-nación está en proceso de transformación, se presenta el fenómeno de la regionalización, que si bien no es un dato nuevo, sí lo son las bases sobre las que se asienta puesto que a partir de los años ochenta, con las políticas de ajuste y de apertura comercial, se buscan mecanismos institucionales que permitan consolidar la reforma económica en curso, siendo los acuerdos regionales un medio tan o más importante que el GATT para la negociación de barreras arancelarias y no arancelarias y demás obstáculos al comercio.
En los países latinoamericanos y caribeños se está generalizando la idea de que los acuerdos entre ellos son una alternativa a los límites que el mercado nacional significa para el actual proceso de acumulación capitalista. Así, el regionalismo puede ser el mecanismo más inmediato y eficaz para la expansión de los mercados, la atracción de nuevos flujos de inversión, tecnología y aumento de la competitividad.
Es en ese contexto que la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) ha presentado la propuesta de regionalismo abierto, definido como el proceso que busca conciliar la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial y la tendencia de liberalización comercial en general. Lo que se persigue es que las políticas explícitas de integración sean compatibles con las políticas tendientes a elevar la competitividad internacional y que la complementen. Lo que diferenciaría al regionalismo abierto de la apertura y la promoción no discriminatoria de las exportaciones es que comprende un ingrediente preferencial reflejado en los acuerdos de integración y reforzado por la cercanía geográfica y la afinidad cultural de los países de la región.3
También se expresa que un objetivo complementario es hacer de la integración un cimiento que favorezca una economía internacional más abierta y transparente en vez de convertirse en un obstáculo que lo impida, limitando así las opciones al alcance de los países de América Latina y el Caribe.
La respuesta de los países latinoamericanos a esta etapa de globalización-regionalización ha sido la de reactivar antiguos esquemas regionales como subregionales y crear otros nuevos. El Mercado Común del Sur (Mercosur) es uno de ellos y en este estudio abordaré algunos rasgos de su origen y desarrollo.
Durante el siglo pasado, el proceso de desarrollo del capitalismo correspondió a la conformación de los Estados-nación, cada uno de los cuales trataba de ligarse directamente al mercado mundial para obtener, con esa vinculación individual, los máximosPage 355 beneficios. El modelo de crecimiento hacia afuera, fundado en la exportación de productos primarios, los relacionó con Europa y Estados Unidos como los referentes externos más significativos. La "balcanización" de América Latina fue entonces la única realidad, no obstante los continuos llamados a la integración desde el momento mismo de concretarse la independencia.
En los países que hoy constituyen el Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) fue así y continuó incluso con más énfasis después de los años treinta de este siglo, cuando Argentina y Brasil, centralmente, se embarcaron en los procesos de industrialización basada en la sustitución de las importaciones.
El proteccionismo afectó el comercio bilateral que no superó en esa época el 5% de su comercio exterior total, y ello porque ninguno de los dos era proveedor principal del otro en bienes de capital, tecnología y materias primas para el desarrollo industrial. El intercambio se mantuvo limitado y concentrado en los productos primarios según las ventajas comparativas de cada uno de ellos.
Entre ambos países prevalecía una rivalidad, que si bien no se plasmó en disputas reales por el control territorial o los mercados (como sí había acontecido en los siglos pasados), era una rivalidad latente, que obedecía, entre otras razones, a las estrategias de los Estados Mayores de las fuerzas armadas, compartidas por las élites gobernantes y los sectores económicos aliados a ellas y a la diferente inserción y alineamiento internacional: Argentina hacia Europa y Brasil hacia los Estados Unidos.
Hubo, sin embargo, intentos de integración, por ejemplo durante la Segunda Guerra Mundial con el proyecto argentino de constitución del Bloque Austral, que comprendía también a Brasil. En 1941 se reunieron los representantes de los países de la Cuenca del Plata con el fin de discutir la creación de una unidad aduanera regional y se firmó un tratado comercial entre ambos países, en cuyo preámbulo se afirmaba la voluntad de adoptar un régimen de intercambio libre que permitiera llegara una unificación aduanera abierta a la adhesión de los países limítrofes del Cono Sur. Luego de la Conferencia de Río de Janeiro en el año de 1942, las distintas posturas adoptadas frente a la guerra, el gobiernode Brasil pro aliados y Argentina a favor de la neutralidad (considerada como pro Alemania), implicó la suspensión de las negociaciones para la integración.
Durante los primeros años de la década de los cincuenta, cuando Europa avanzaba en la constitución de la Comunidad Económica, nuevos intentos de aproximación se realizaron a partir de la iniciativa de Juan D. Perón, presidente de Argentina, y apoyada por el general Ibáñez de Chile y Getulio Vargas de Brasil. No obstante el acuerdo, la propuesta no prosperó porque sectores del gobierno brasileño la consideraban una maniobra argentina para erigirse en la potencia hegemónica del área.
También en la misma década, la CEPAL propugnó por la idea de la creación de un Mercado Regional Sudamericano para acelerar el proceso de industrialización, cuando los gobiernos de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay presentaron el proyecto de una Zona de Libre Comercio. Al reiterar la CEPAL la propuesta en 1958, nuevamentePage 356 los representantes de los gobiernos aludidos llegaron a la conclusión de que sería más conveniente plantearse una política de liberación progresiva de sus comercios recíprocos, puesto que no estaban dispuestos a contravenirlos compromisos asumidos con el GATT en lo referente al artículo 24, que autorizaba a conformar proyectos de zona de libre comercio o de unidades aduaneras pero no esquemas parciales y limitados de reducciones tarifarias. Por consiguiente, era claro que los países latinoamericanos no deseaban apartarse del multilateralismo fuertemente impulsado por los Estados Unidos en ese momento. » En el año de 1960, con la firma del Tratado de Montevideo, se creó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que se basó en el proyecto presentado por los cuatro países mencionados, cuyo objetivo era crearun Mercado Común Regional a partir de la conformación de una Zona de Libre Comercio. A finales de la década se produjo la fractura dentro de la ALALC entre los países comercialistas: Argentina, Brasil y México, y los llamados desarrollistas, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú quienes decidieron fundar el Sub-Grupo Regional Andino (al cual se adhirió Venezuela en 1973 y del que se retiró Chile en 1976).
Durante la década de los setenta no se avanzó en el proceso integracionista y como los esquemas de desgravación aduanera tampoco progresaban, se decidió la revisión del programa de liberalización que culminó con la transformación de la ALALC en ALADI, en 1980.
Simultáneamente, Brasil y Paraguay firmaban un Tratado Bilateral por el cual se constituyó Itaipú Binacional (para la construcción de una central hidroeléctrica); Uruguay desarrollaba sus relaciones comerciales con los vecinos básicamente a través de dos instrumentos: el Convenio Argentino-Uruguayo de Cooperación Económica (CAUCE) con Argentina y el Programa de Expansión Comercial (PEC) con Brasil; ambos significaron un régimen preferencial...
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