Reforma energética. Análisis jurídico
| Autor | Juan Ramírez Marín |
| Cargo | Director de Estudios Jurídicos del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias (CEDIP) de la Cámara de Diputados. |
| Páginas | 34-114 |
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En primer lugar deseo agradecer la colaboración de la Dra. Cecilia
Licona Vite, de la UNAM, sin cuya participación no hubiese sido posible este artículo.
La Reforma Energética ha dado lugar a un vigoroso y vistoso diálogo de sordos en el país. Cada una de las partes involucradas ha pugnado por imponer su visión, sin detenerse a escuchar, menos a analizar, la opinión de los otros.
En medio de esa barahúnda, que los medios de comunicación masiva contribuyen a propalar, sin atinar tampoco a dar dirección al debate, la opinión pública asiste indefensa a esa lucha por la riqueza pública, que no ha servido sin embargo para sacar de la miseria a millones de compatriotas.
Es necesaria una visión pragmática, clara, lógica y desapasionada, que logre iluminar la problemática y la(s) posible(s) solución(es), en bien del país. Ese es el objetivo de ese ensayo: analizar desde el punto de vista estrictamente jurídico la iniciativa de Reforma Energética enviada por el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión. Sin tintes partidistas, sin intereses económicos de por medio, sin presiones políticas; sólo una modesta mirada, lo más nítida posible, desde la perspectiva legal; sin mentiras a medias, ni verdades absolutas.
Desbrozaremos cada una de las 5 iniciativas enviadas al Senado de la República por el Gobierno Federal el pasado 8 de abril, de las cuales sólo la que se comenta en quinto lugar es nueva, pues otras tres son modificaciones a normas legales vigentes y una más abroga una ley por otra nueva.
Asimismo analizaremos la iniciativa de reformas y adiciones a la Ley Federal de Derechos, presentada posteriormente, el 14 de mayo del presente, a la Cámara de Diputados, que forma parte integral de esta Reforma.
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En términos de la Constitución Federal, el régimen jurídico sobre el petróleo se encuentra establecido en los artículos 25, párrafo cuarto; 27, párrafos cuarto y sexto, y 28, párrafos cuarto y quinto:
• La Nación tiene el dominio directo del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos. Ese dominio es inalienable e imprescriptible .
• El Gobierno Federal mantendrá siempre el control sobre esos productos.
• No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las áreas estratégicas.
• Tratándose del petróleo y los carburos de hidrógeno, sólidos, líquidos o gaseosos, o minerales radiactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos , ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado.
• La Nación llevará a cabo la explotación de esos materiales, en los términos que señale la Ley Reglamentaria respectiva.
• El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de esas áreas estratégicas a su cargo. El Gobierno Federal mantendrá siempre la propiedad y el control sobre esos organismos y empresas .
La iniciativa de reforma y adiciones a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo plantea transformar (mediante reforma o adición) casi todos sus artículos , pues de los 16 numerales que la integran, pretende modificar 15 y añade tres nuevos preceptos. 1
De donde resulta que más que una reforma, una nueva Ley , que esencialmente propone:
a) Permitir a PEMEX y a sus organismos nuevas fórmulas de contratación para acceder a nuevas tecnologías y esquemas de financiamiento innovadores. Esas contrataciones suelen generar cuestionamientos sobre su legalidad , pero desde hace varias décadas PEMEX utiliza de manera intensa empresas en distintas actividades relativas a la exploración y explotación de Page 36hidrocarburos, lo que hacen –diceen el mundo, las empresas petroleras internacionales. 2
b) Que en las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de productos derivados de la refinación, del gas y de la petroquímica básica, puedan participar los sectores social y privado , mediante un régimen de permisos administrativos . 3
Desde la segunda mitad de los 90´s se ha cuestionado la constitucionalidad de esos contratos. Se ha dicho que han generado un daño patrimonial a PEMEX, y que se ha extranjerizado la actividad petrolera, pues son contratos de servicios múltiples (integrales) que permiten a empresas extranjeras explorar, extraer, procesar gas natural y elaborar gas metano y otros petroquímicos básicos.
Además, se ha cuestionado el Plan de Negocios de PEMEX Exploración y Producción, dirigido a incrementar la extracción del petróleo y propiciar que gradual, pero sostenidamente, el sector privado realice bajo contrato la mayoría de las actividades: empresas privadas, básicamente extranjeras, elaboran y manejan gas y petroquímicos primarios, y deciden dónde, cómo, cuándo y a qué ritmo perforar, producir y abandonar los yacimientos.
Sin que pase inadvertido que estos contratos tienen por objeto actividades petroleras que sólo pueden llevar a cabo PEMEX y sus Organismos Subsidiarios . Sin embargo, mediante una interpretación que las autoridades hacen del artículo 6 de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, 4 así como del artículo 3 de la Ley de Obras Públicas y de Servicios Relacionados con las Mismas, celebran contratos, no obstante su incompatibilidad con el mandato constitucional . 5
Adicionalmente, el Gobierno Federal ha incentivado la importación de gas Natural y gas Licuado y ha otorgado permisos de almacenamiento con regasificación a empresas trasnacionales, contraviniendo la Constitución. 6 Page 37 las de contratación, que vendrían a sumarse a las que han sido celebradas en contravención del marco constitucional vigente. Lo mismo podría decirse de las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de productos derivados de la refinación, del gas y de la petroquímica básica, en las que se plantea que puedan participar los sectores social y privado , mediante un régimen de permisos administrativos . 7
En cuanto al contenido normativo del Decreto en examen, hay que hacer notar:
Artículo 2. Se Pretende reformar el párrafo primero, aunque la exposición de motivos no da cuenta de las razones; más aún, el contenido actual del artículo es acorde con el texto del artículo 27 Constitucional, por lo que no se justifica su reforma:
- Texto vigente
“Sólo la Nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones de los hidrocarburos , que constituyen la industria petrolera en los términos del artículo siguiente.”
- Texto propuesto
“De conformidad con lo dispuesto en los párrafos cuarto del artículo 25 y en el sexto del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sólo la Nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones de los hidrocarburos, que constituyen las áreas estratégicas de la industria petrolera en los términos del artículo siguiente.”
Artículo 3. Da a PEMEX potestad para contratar servicios asociados a la refinación de petróleo, pues pretende excluir de la industria petrolera:
• El transporte, almacenamiento y distribución de productos que se obtengan de la refinación del petróleo (véase la fracción I).
• Transporte y almacenamiento indispensables y necesarios para interconectar la explotación y elaboración de gas ( véasePage 38fracción II).
• El transporte, almacenamiento, distribución y las ventas de primera mano de aquellos derivados del petróleo y del gas que constituyen petroquímicos básicos (véase la fracción III): Etano; Propano; Butanos; Pentanos; Hexano; Heptano; Materia prima para negro de humo; Naftas; y Metano, cuando provenga de carburos de hidrógeno, obtenidos de yacimientos en el territorio nacional y se utilice como materia prima en procesos industriales petroquímicos.
Establece que en dichas actividades puedan participar los sectores social y privado , mediante un régimen de permisos administrativos .
Artículo 4. En correlación con la reforma del artículo 3, plantea sustituir el párrafo que indica:
- Texto vigente
“La Nación llevará a cabo la exploración y la explotación del petróleo y las demás actividades a que se refiere el artículo 3o., que se consideran estratégicas en los términos del artículo 28, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por conducto de PEMEX y sus organismos subsidiarios .”
- Texto propuesto
PEMEX, sus organismos subsidiarios y los sectores social y privado , previo permiso , podrán realizar las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de gas, de los productos que se obtengan de la refinación de petróleo y de petroquímicos básicos .
PEMEX y sus organismos subsidiarios podrán contratar con terceros los servicios de refinación de petróleo . Dicha contratación no podrá, en modo alguno, transmitir la propiedad del hidrocarburo al contratista, quien tendrá la obligación de entregar a PEMEX o sus organismos subsidiarios todos los productos y residuos aprovechables que...
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