Procesos recientes: avances y desafíos
| Autor | Guillermo M. Cejudo |
| Páginas | 45-59 |
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Procesos de cambio en la acción de los gobiernos estatales
La revisión hecha sobre los gobiernos estatales como instituciones políticas y actores en un marco de relaciones intergubernamentales ha mostrado una visión relativamente estática de los gobiernos estatales. Para complementarla, en esta sección se presenta un diagnóstico de tres procesos que han afectado considerablemente a los gobiernos estatales en los últimos años; a pesar de que el marco normativo ha cambiado poco, el funcionamiento real de los gobiernos es radicalmente distinto, debido a que las condiciones políticas, económicas y administrativas son diferentes. Los procesos analizados son:
• Democratización
• Descentralización
• Diversificación regional
Estos tres procesos han generado una transformación dramática en la acción de los gobiernos estatales, pero también han abierto nuevos retos, pues, si bien se han resuelto —así sea parcialmente— algunas viejas demandas (como la falta de competencia electoral o la centralización de recursos y atribuciones) han surgido nuevos problemas derivados, precisamente, de dichos cambios.
Panorama histórico reciente: alternancia en el poder
Al comparar el mapa político de México de hace cinco lustros con el actual, encontramos un cambio fundamental: hasta 1989 todos los gobernadores del país provenían del mismo partido, el Partido Revolucionario Institucional. Al igual que ocurría en el ámbito federal, en los estados existía un régimen de partido dominante, en el que la competencia política estaba acotada y la posibilidad de alternancia era remota. Además, no había contrapesos al poder
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del ejecutivo. Aunque las constituciones estatales respetaran el principio republicano de división de poderes, en la práctica tanto las legislaturas estatales —con mayoría priísta— como los tribunales de cada estado dependían políticamente del gobernador. El gobernador era el líder real del partido en cada estado y, en tal calidad, ejercía una influencia notable en la carrera política de legisladores, presidentes municipales y demás funcionarios, por lo que encontraba muy pocas restricciones a su autoridad (más allá de la posible intervención federal).
Desde finales de la década de los años 80, en un proceso gradual, pero continuo, esta dinámica política ha cambiado. En primer lugar, como se explicó ya, la alternancia partidista en el ejecutivo comenzó a volverse una realidad, y no sólo una posibilidad legal, desde 1989, cuando el Partido Acción Nacional (pan) triunfó —y su victoria fue reconocida— en las elecciones para gobernador de Baja California. A partir de entonces, varios estados comenzaron a vivir la alternancia, primero con triunfos del pan y, más adelante, del Partido de la Revolución Democrática (prd). Incluso en estados donde el pri ha mantenido la gubernatura, las elecciones se han vuelto más competidas (aunque hay aún diferencias notables entre estados, como se analiza más adelante). También, en un signo más de esta nueva “normalidad democrática”, el pri ha recuperado la gubernatura en varios estados, incluso en bastiones tradicionales del prd (como Michoacán) o del pan (como Jalisco).
Figura 1. Alternancia en los gobiernos estatales
(1990-2002-2013)
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“Los gobiernos dividos”
En segundo lugar, en un proceso que ha acompañado —y fortalecido— los efectos de la alternancia, los partidos políticos de oposición tuvieron también avances considerables en las legislaturas locales y los ayuntamientos. Al igual que en el caso de los poderes ejecutivos estatales, lo que empezó como una excepción (con el pri perdiendo la mayoría calificada —necesaria para hacer cambios constitucionales— en algunos congresos estatales) se ha convertido en la regla: los gobiernos divididos —es decir, aquellos en los que el gobernador y la mayoría en el congreso local pertenecen a partidos distintos— son ahora comunes en los estados de la federación. Lo mismo sucede con los ayuntamientos (donde, de hecho, ocurrieron los primeros casos de alternancia política en México): desde mediados de la década de los años 80, ha habido un avance significativo en el número de municipios en los que el partido en el poder pierde las elecciones.
La competencia política y su efecto
En cualquier caso, incluso en aquellos estados, congresos locales y ayuntamientos en los que no ha habido cambio de partido, el aumento en la competencia electoral ha tenido un impacto transformador innegable. Más que la alternancia misma, la posibilidad clara de que un partido distinto gane una elección modifica los patrones de conducta de los gobiernos y altera las relaciones de autoridad entre federación, estados y municipios.
En el caso de los gobiernos estatales, los actores políticos tienen menos incentivos a subordinarse a otro poder (o a la federación), pues la fuente de su legitimidad y su autoridad ya no es la dirigencia del partido en la ciudad de México, ni el presidente de la república, sino los votos de los electores en cada estado. Lo mismo ocurre dentro de cada entidad: los legisladores y funcionarios municipales ya no dependen políticamente del gobernador, sino que tienen su propia fuente de poder: los ciudadanos, que no sólo eligen gobernantes sino que también, en las siguientes elecciones, pueden utilizar el voto de castigo para sancionar su mal desempeño como autoridad. Pese a ello, hasta hace poco existía una enorme restricción a la autonomía efectiva de las legislaturas estatales: la prohibición a la reelección consecutiva. La reforma electoral de 2014 abrió la puerta a la reelección, lo cual sin duda tendrá efectos en los incentivos políticos de los legisladores frente a sus electores y en su relación con los gobernadores, pues si el electorado no puede premiar o castigar directamente a los diputados locales, la posibilidad de incidir en su comportamiento es menor y, por tanto, la efectividad de los congresos locales como contrapesos a los gobernadores es mermada.
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Este cambio en las prácticas políticas estatales ha dado origen a nuevos mecanismos de coordinación, pues los viejos instrumentos de control y subordinación han dejado de ser funcionales. Así, los gobernadores se han asociado con sus contrapartes de otros estados para presionar mejor a la federación, las legislaturas locales se han fortalecido y adquirido nuevas funciones y más recursos, y los ayuntamientos han hecho uso de sus atribuciones, además, de formar asociaciones nacionales de municipios que funcionan, a la vez, como grupo de presión ante otros ámbitos de gobierno y como foro de intercambio de ideas y experiencias.
Deficiencias en el funcionamiento de los gobiernos estatales
Sin embargo, debe notarse que la competencia política no es la única dimensión de la democracia que incide en la calidad de los gobiernos. La competencia, como se ha dicho ya, tiene consecuencias positivas evidentes en los gobiernos estatales, pues fortalece su autonomía y los vincula más con las demandas y...
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