Procedimiento de Revisión Constitucional en Italia: el difícil equilibrio entre continuidad y cambio
| Autor | Davide Paris |
| Páginas | 469-490 |
Page 469
Se trata de contemperar estos dos conceptos: por un lado, la rigidez de la Constitución, y por el otro, su no inmutabilidad. [...] La Constitución debe ser rígida, pero no inmutable [e] inflexible. No se puede concebir la Constitución como una hoja de cristal; tiene que ser de un metal duro, pero un metal maleable. Por lo tanto, se trata de encontrar una fórmula que contempere estas dos exigencias.
Las palabras anteriores fueron pronunciadas en la Asamblea Constituyente italiana, justo antes de la votación sobre del artículo 138 de la Constitución; es decir, de la disposición que regula el procedimiento de revisión constitucional. Quien habla es Tomaso Perassi, el jurista y padre constituyente al que se debe la redacción de la norma.1 Sus palabras muestran que la Asamblea Constituyente italiana había comprendido perfectamente el problema general de las Constituciones rígidas.2Si una Constitución aspira a establecer los principios fundamentales destinados a permanecer firmes durante la vida de un país -a pesar de que cambien las mayorías políticas- no es posible cambiar por una ley ordinaria; no obstante, sería
Page 470
ilusorio pensar que la mejor garantía de la estabilidad de una Constitución es su completa inmutabilidad: si una Constitución no prevé medidas para adaptarse a los cambios sociales y políticos de un país, está destinada a volverse inadecuada y a perder, tarde o temprano, su papel de conducción y garantía de la vida política.
Al contrario, precisamente si quiere mantenerse estable en el tiempo, una Constitución debe establecer un sistema para adaptarse, con las debidas precauciones, a la evolución de la vida constitucional: de no ser así, corre el riesgo de quebrarse "como una hoja de cristal" en contra de la fuerza con la que evoluciona la sociedad. El problema entonces es, como recuerda Perassi, encontrar un equilibrio entre dos exigencias opuestas: no hacer demasiado fácil modificar la Constitución, pues de lo contrario perdería su función fundamental de límite al poder, y al mismo tiempo, no hacerla demasiado difícil de modificar para que no se convierta rápidamente en obsoleta y no sea superada fuera de los procedimientos que ella misma prevé.
El presente trabajo pretende evaluar si el artículo 138 de la Constitución italiana ha logrado alcanzar este equilibrio entre continuidad y cambio. Para eso analizaremos primero el contenido del artículo 138 a la luz de la práctica parlamentaria y de la jurisprudencia constitucional (§2). A continuación tomaremos en consideración su aplicación práctica, analizando cuándo, con qué frecuencia y por qué razones se ha recurrido a la revisión constitucional en la historia de la Italia republicana (§3). Una vez hechas estas observaciones, será posible evaluar si los padres constituyentes consiguieron garantizar la estabilidad de la Constitución, contemperando las mencionadas exigencias de rigidez y de adaptabilidad (§4).
El artículo 138 de la Constitución afirma:
Las leyes de revisión de la Constitución y demás leyes constitucionales serán adoptadas por cada una de las Cámaras en dos votaciones sucesivas con inter-valo de espera entre ellas de no menos de tres meses, y serán aprobadas por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara en la segunda votación.
Dichas leyes serán sometidas a referéndum popular, en un plazo de tres meses desde su publicación, cuando así lo solicite una quinta parte de los miembros de una Cámara o quinientos mil electores o cinco Consejos Regionales. La Ley sometida a referéndum no se promulgará si no es aprobada por la mayoría de los votos válidos.
No se convocará referéndum si la Ley se aprobara en la segunda votación por cada una de las Cámaras por mayoría de dos tercios de sus respectivos componentes.
Page 471
Como se ve, el procedimiento de revisión constitucional3 es agravado por tres factores con respecto al de las leyes ordinarias. En primer lugar son necesarias no una sino dos deliberaciones por parte de ambas Cámaras, separadas por un intervalo de tiempo de al menos tres meses. Con ello se pretende garantizar que la decisión de modificar la Constitución esté suficientemente ponderada: no debe ser el resultado de una decisión improvisada, sino de una voluntad política suficientemente fuerte como para resistir a un periodo de reflexión de al menos tres meses.
En segundo lugar se requiere que, en la segunda deliberación, la ley sea aprobada por mayoría absoluta, es decir por 50% más uno de los miembros de cada Cámara; en tanto las leyes ordinarias pueden ser aprobadas por mayoría simple, o sea por 50% más uno de los votantes.4 Por último, la Constitución establece que el pueblo, las minorías parlamentarias o las regiones pueden solicitar que la ley se someta a referéndum. Sin embargo, esta posibilidad queda excluida cuando la revisión constitucional es aprobada por una mayoría parlamentaria que alcanza los 2/3 de los miembros de ambas Cámaras.
En la práctica, si en la segunda votación se alcanza la mayoría absoluta, pero no la de los 2/3, la ley no es promulgada por el presidente de la república, sino sólo publicada en el Boletín Oficial; desde esta publicación empieza a correr el plazo de tres meses para solicitar el referéndum. La promulgación ocurrirá solamente si no se requiere el referéndum o después de la celebración del referéndum, en caso de victoria por parte del sí.5De una lectura global del artículo resultan dos elementos clave del procedimiento de revisión constitucional: En primer lugar es evidente que la Constitución le confía al Parlamento la responsabilidad principal de revisar la Constitución, mientras que la intervención del pueblo sólo es eventual y, en cualquier caso, posterior. En palabras de la Corte constitucional:
La revisión constitucional es, en primer lugar, poder de las Cámaras. "[...] En el procedimiento de formación de las leyes constitucionales el pueblo interviene sólo como instancia de freno, de conservación y garantía o de confirmación pos-
Page 472
terior respecto de una voluntad parlamentaria de revisión ya perfecta, que, en ausencia de pronunciamiento popular, consolida sus propios efectos jurídicos".6En segundo lugar hay que señalar que el artículo 138 no impide que se revise la Constitución votada por la mayoría. Como subrayó Paolo Rossi en la Asamblea Constituyente, la mayoría absoluta "no es mayoría cualificada: es mayoría segura, garantizada, y nada más".7 En este caso, sin embargo, la Constitución permite verificar, a través del referéndum, el hecho de que esta mayoría parlamentaria corresponda realmente a la mayoría en el país. La decisión de exigir necesariamente una mayoría más alta, 2/3 o incluso 3/5 de las Cámaras, fue apartada en la Asamblea Constituyente para evitar un posible chantaje por parte de las minorías. Así se expresaba Rossi explicando los trabajos preparatorios para el artículo 138:
Un sistema se descartó por mutuo acuerdo: el de la mayoría cualificada de dos tercios o tres quintos. Nada podría ser más contrario, de hecho, a la esencia misma del principio mayoritario, y nada más políticamente peligroso e injusto que el caso en el que el 25 o el 33 por ciento de los elegidos, y luego de los votantes, puedan oponerse de manera persistente y obstinada a una reforma apoyada por el 75 o 60 por ciento de los elegidos, y luego de los votantes. Esto significa abrir el paso a la revuelta y a la violencia.
Sin embargo, si se da esta mayoría cualificada, la Constitución considera superflua la garantía del referéndum y se acepta por hecho que la voluntad expresada por tan amplia coalición de fuerzas parlamentarias, necesariamente coincide con la voluntad del pueblo; cabe aclarar que la Constitución no impone esa mayoría cualificada. En esencia, entonces, a la luz del artículo 138 hay dos vías para modificar la Constitución: cuando se revisa por mayoría, eventualmente confirmada por referéndum; o cuando la revisión se aprueba con el apoyo de las minorías. En este punto, sin embargo, son necesarias dos aclaraciones.
Primeramente hay que tener en cuenta que el artículo 138 está fuertemente conectado con el contexto histórico y político en el que se aprobó, caracterizado por una ley electoral proporcional y una extrema fragmentación de los partidos políticos: circunstancias que hacían difícil conseguir incluso la mayoría absoluta, pero menos aún la de los 2/3.8 Rossi lo explica ante la Asamblea Constituyente con mucha claridad:
Page 473
En un país donde estuviese vigente el sistema de circunscripción uninominal, o cuando las corrientes políticas se polarizaran alrededor de sólo dos partidos, una mayoría cualificada de dos tercios podría no responder a la mayoría real del país; podría pasar, como sucedió a veces en Inglaterra, que un partido que también ganó en casi todas las circunscripciones, hace cinco años, esté en minoría en el país, aunque preserve en el Parlamento la casi totalidad de los escaños. Pero en Italia, donde tenemos un sistema proporcional y donde los partidos [...] aún están extremamente fragmentados, una mayoría que recoja en el Parlamento los dos tercios, sin duda recogerá en el país una proporción aún mayor de consensos. Así que pareció correcto, para evitar inútiles agitaciones e intentos sectarios de minorías ínfimas, impedir el referéndum, cuando la ley ha sido aprobada por ambas Cámaras con la mayoría de dos tercios.
Por lo tanto, después de las reformas electorales de 1993 que introdujeron en Italia un sistema mayoritario -que a su vez restructuró el...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba