El Parlamento Europeo y su nueva circunstancia
| Autor | Ángela Figueruelo Burrieza |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Constitucional, Universidad de Salamanca |
| Páginas | 2-21 |
Texto readaptado y ampliado de la Conferencia pronunciada en la Universidad Pública de Navarra, el día 15 de noviembre de 2004, en el marco de las Jornadas sobre "Las funciones de los Parlamentos en el marco de la Constitución Europea".
"Nuestra Constitución se llama democracia porque el poder no está en manos de unos pocos sino de la mayoría"
Tucidides II.37
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Desde los años sesenta se han venido publicando trabajos en los que se insiste en el "déficit comunitario democrático" debido al escaso papel conferido a l) Parlamento Europeo y a la poca transparencia en los procesos de negociación y funcionamiento en el seno de la Comunidad Europea. Actualmente no faltan autores que consideran que dicha idea ha alcanzado la dimensión de "un mito" que debe desaparecer al analizar con detalle la originalidad del modelo comunitario de integración. Page 3
Desde 1951 hasta el día de hoy ha prevalecido la idea de someter la voluntad de los Estados miembros a una autoridad independiente denominada en origen Alta Autoridad y que después de 1957 se llamaría Comisión. Posteriormente se acrecentó el papel de los Gobiernos con la consolidación del Consejo Europeo y con la creación de políticas intergubernamentales. También entre los avances conseguidos merece la pena hacer mención a la conversión de la Asamblea Consultiva en una Cámara elegida por sufragio universal a la vez que se ampliaban y profundizaban sus competencias.
Para entender el lugar que puede y debe ocupar el Parlamento Europeo en la construcción de la Europa Unida, es obligado punto de partida el conocimiento de saber donde descansa la legit imidad democrática en la Unión Europea. Esta tiene una naturaleza jurídica propia de las organizaciones internacionales, pero con caracteres peculiares que la distancian del modelo existente en el siglo XIX. La legitimidad de las Comunidades Europeas se apoya en los Gobiernos de los Estados que la sustentan, que son los señores de los Tratados, al menos en lo que se refiere a su aprobación y reforma. Y aunque no negamos cierta representatividad a otras inst ituciones como el Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones etc. son los representantes de los Estados miembros los que crean y dirigen en mayor medida la organización europea.
La Europa Unida no es un Estado, ni un super-Estado; tampoco es una superposición de Estados ni un OPNI (objeto político no identificado según la definición de J. Delors). Es, nada más y nada menos que una organización internacional de carácter supranacional surgida con vocación de organizarse conforme a la técnica federal, en un proceso de formación permanentemente abierto hacia dentro y hacia fuera. Por ello el efecto mimético que la moderna organización estatal pueda ejercer sobre la estructura, co mposición y funcionamiento de las Instituciones europeas debe ser analizado con todo tipo de precauciones, partiendo de la idea básica de que las Comunidades Europeas no se organizaron conforme al principio de división de poderes sino al de la colaboración de funciones, y que no surgieron de la voluntad de un pueblo que se sabe soberano sino, en primer lugar, de la voluntad de los Estados soberanos de Europa y, en segundo lugar, de sus ciudadanos.
Lo antes expuesto es la causa de que no encontremos en la base de la creación de esta organización internacional un verdadero poder constituyente en el sentido del moderno constitucionalismo. Los pr incipios liberal, democrático y de supremacía constitucional necesitan una perspectiva y enfoque propios a la hora de ser aplicados al estudio de la Unión Europea que adquiere personalidad jurídica en el Art. 6 del recientemente aprobado Tratado Constitucional (Bruselas,18 de junio de 2004) y que ha sido firmado en Roma por los 25 Estados miembros el 29 de octubre de 2004.
Desde hace lustros la doctrina reivindica un lugar propio para el Parlamento Europeo en el proceso de construcción de la Europea Unida. Se alude a que se trata de una Institución que expresa "la representació n democrática" de forma primigenia; buena prueba de ello es el activismo parlamentario desarrollado que va desde la lucha por denominarse Parlamento Page 4 (y no Asamblea como en su origen) hasta el intento, en 1994, de elaborar una Constitución Europea. Pero, sin lugar a dudas la mayor conquista lograda en estos últimos años ha sido la consecución del llamado "procedimiento de codecisión" que le permite actuar casi en igualdad de condiciones con el Consejo de Ministros de la Unión Europea a la hora de elaborar gran número de las normas comunitarias.
Según el vigente art. 189 del TCE (Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea) el Parlamento Europeo se compone de "representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad". Nos hallamos ante una Cámara que no representa al pueblo europeo, porque éste no existe, sino a los pueblos de los dist intos Estados que forman parte de la Comunidad Europea. Su legitimidad tiene un origen estatal y no representa la soberanía del "pueblo europeo" porque al no existir éste sólo son soberanos los Estados miembros que componen la organización supranacional. Sus diputados se eligen por sufragio universal, directo y secreto y con esta institución se pretende encarnar el "sui generis" principio democrático en la Unión Europea. Los miembros del Parlamento Europeo no tienen vinculación formal ni directa, ni indirecta, con los Gobiernos. Asumen en el marco de las peculiaridades propias de una organización supranacional una "legitimidad democrática" en su origen y en su ejercicio porque se eligen mediante sufragio por los pueblos y durante su mandato no pueden tener vínculo alguno con los Gobiernos nacionales.
Desde que se inició en los años cincuenta el proceso unificador siempre se tuvo presente la idea de dotarle de connotaciones políticas y para ello las CCEE contaron desde el principio con una Asamblea porque los Estados fundadores co mpartían la idea de que la integración europea debía encontrar sus cimientos polít icos en "una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos" (Preámbulo del Tratado CE) que permitiese a los ciudadanos participar en la vida política de las CCEE.
El Parlamento Europeo es una novedad en el marco teórico de las organizaciones internacionales ya que, con la participación de los pueblos de los Estados miembros en dicha institución se intenta conseguir una Unión Europea próxima a la democracia representativa y al pluralismo político, elementos estructurales de los Estados miembros de esa organización supranacional. En el Art. 191 del TCE se estableció la vinculación de la UE al pluralismo político según el Tratado de Maastricht. Y el Parlamento Europeo propuso y luego fue aprobado en el Tratado de Niza e introducido en el mismo precepto la regulación del estatuto de los partidos polít icos a escala europea y su financiación mediante codecisión del PE y del Consejo.
Las transformaciones estructurales sufridas por el Parlamento Europeo desde la fundación de las CCEE lo convierten en la institución que más cambios ha experimentado. Comenzó denominándose Asamblea (CEE y CEEA) y Asamblea Común (CECA) y por Resolución de 30 de marzo de 1962 decidió Page 5 autodenominarse Parlamento Europeo (Journal Officiel nº 31, de 24-4-62). Después de la reforma efectuada por el Acta Única Europea en 1986, esa denominación fue reconocida de manera formal en los Tratados.
En las reformas que el Parlamento Europeo ha experimentado en los Tratados de Ámsterdam, Niza y actualmente el Tratado Constitucional siempre se le ha considerado como la institución ganadora, no tanto por las modificaciones en su composición como por las competencias adquiridas. Ha ido incrementando el ámbito material de la codecisión, al ampliarse la mayoría cualificada y los ámbitos de aprobación mediante el dictamen conforme que lo han convertido en un verdadero colegislador. Esta función la comparte con el Consejo de Ministros.
El Tratado Constitucional, aprobado en Bruselas el día 18 de junio de 2004, lo regula en su Art. I-20 en el cual establece lo siguiente:
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El Parlamento Europeo ejerce juntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria, así como funciones de control polít ico y consultivas, en las condiciones fijadas por la Constitución. Elige al Presidente de la Comisión Europea.
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El Parlamento Europeo está compuesto por los representantes de los ciudadanos de la Unión. Su número no sobrepasa los setecientos cincuenta miembros. La representación de los ciudadanos está asegurada de forma regresivamente proporcional, con un mínimo de seis miembros por Estado miembro. Ningún Estado miembro puede atribuirse más de 96 representantes.
El Consejo europeo adoptará por unanimidad bajo la iniciativa del Parlamento Europeo y con su aprobación, una decisión europea fijando la co mposición del Parlamento Europeo, respetando los principios aludidos en el primer apartado.
2 bis. Los miembros del Parlamento Europeo son elegidos para un mandato de cinco años por sufragio universal y directo, según un escrutinio libre y secreto.
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El Parlamento Europeo elige de entre sus miembros a su Presidente y a su Mesa.
El desarrollo de esta institución de la Unión Europea se efectúa en los Arts. III-330 a 340 del Tratado Constitucional de 2004, cuya fecha prevista de entrada en vigor es en los finales del año 2006.
La representación de segundo grado predominó en la...
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