Opinión de la Barra Mexicana sobre la iniciativa de Ley Federal sobre Monumentos Arqueologicos, Artisticos, Historicos y Zonas Monumentales
LEGISLACION
Señores Diputados, licenciados don Ramiro Robledo Treviño y don Alejandro Peraza. Presidente de las Comisiones que Estudian la Iniciativa de Ley Federal sobre Monumentos Arqueológicos, Artísticos, Históricos y Zonas Monumentales
Cámara de Diputados
Presentes.
Distinguida por su formal invitación, esta Barra Mexicana tuvo mucho agrado en asistir, el pasado miércoles 29 de marzo, a las 11.00 horas, a la Audiencia Pública que tuvo lugar en el recinto de esa H. Cámara de Diputados, con motivo de la Iniciativa de Ley Federal sobre Monumentos Arqueológicos, Artísticos, Históricos y Zonas Monumentales, que el Ejecutivo Federal envió a ese Cuerpo Legislativo. El suscrito manifestó, en esa audiencia, los puntos de vista que nuestro Colegio ha venido sosteniendo en torno a este asunto, desde la publicación, en diciembre de 1970, de la Ley Federal del Patrimonio Cultural, los cuales es oportuno precisar en seguida:
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La Barra Mexicana encomia el interés, que es público, de preservar el Patrimonio Cultural de la Nación y, en especial, el de defender sus expresiones en los campos de la Arqueología, del Arte y de la Historia.
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El análisis que esta Asociación hizo de la todavía vigente Ley Federal del Patrimonio Cultural, desde su aparición, con el auxilio de todos los criterios que pudo allegarse y con el estudio estrictamente jurídico que se esmeró en realizar, condujo a encontrar varios reparos a la actual Ley; mismos inconvenientes que nos permitimos comunicar a las Autoridades competentes.
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Visto el proyecto que el Ejecutivo Federal envió a esa H. Cámara de Diputados, de la que ahora se llamaría Ley Federal sobre Monumentos Arqueológicos, Artísticos, Históricos y Zonas Monumentales, la Barra Mexicana lo aprecia plenamente satisfactorio pues, subsistiendo el beneficio superior de salvaguardar los valores culturales del país, la regulación que se intenta está por completo apegada a la Constitución y a todo Derecho. Por lo mismo, los profesionales que integramos este Colegio mostramos nuestra plena adhesión a los términos de la Iniciativa del señor Presidente de la República.
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Pero, sabedores de las propuestas de reformas a la Iniciativa, que las Comisiones correspondientes han formulado, vemos que las modificaciones que se pretenden introducir al Proyecto significan ciertos deterioros a nuestro sistema jurídico, los cuales pueden sintetizarse en el intento de "reforma sobre el régimen de propiedad y de posesión de los monumentos arqueológicos muebles e inmuebles, para proteger el patrimonio del país y se crea el régimen legal de permisos para legitimar el uso y disfrute de la posesión de monumentos arqueológicos muebles, que actualmente poseen miles de mexicanos". Esto es, llama la atención este propósito de "reformar el régimen de propiedad" de los objetos en cuestión, que se traduce en el articulado de las modificaciones, por ejemplo en los artículos 27, 28 y 29, pues se aprecia que esta Ley no es la ocasión ni el instrumento jurídico adecuados para tal "reforma del régimen de propiedad" de las cosas de que se trata.
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Es unánime la aspiración de todos los mexicanos de amparar los bienes que significan nuestra herencia más importante y, como juristas, tenemos el deber de hallar los instrumentos de derecho propios para lograr esta protección, al punto de aplaudir la fórmula eficaz que lo logre.
Hasta aquí, queda fijado el pensamiento que el suscrito expresó en la Audiencia Pública de referencia.
Empero, tuvieron ustedes a bien exhortar a todos los participantes para que les hiciéramos llegar, por escrito, mayores pareceres en torno a la Iniciativa que se debate. Esta Asociación ha persistido en examinar los problemas que importan todas las opiniones vertidas y las modificaciones propuestas en cuanto al Proyecto y, escrupulosa en el cumplimiento de sus finalidades colegiales, entre las que figura en primer término su aportación a la Justicia y a todos los valores del Derecho, con todo respeto se permite ahora ofrecer a esa H. Cámara las siguientes ideas:
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Se habla en el dictamen de las Comisiones Unidas de "reformar el régimen de propiedad" de los monumentos que se intenta regular, a efecto de declarar "la propiedad de la Nación sobre monumentos arqueológicos muebles e inmuebles. . . y de crear el régimen legal de permisos para legitimar el uso y disfrute de la posesión de monumentos arqueológicos muebles, que actualmente poseen miles de mexicanos". Se dice en el mismo estudio que esto es "en uso de la facultad constitucional de legislar, que otorga al Congreso de la Unión el artículo 73, fracción XXV y para tener congruencia legislativa con la vigente Ley de Bienes Nacionales". Resulta claro que las Comisiones reconocen "el derecho de propiedad de los particulares sobre los monumentos históricos o artísticos".
En consecuencia, el problema se reduce a la "reforma del régimen de propiedad de los monumentos arqueológicos muebles e inmuebles", particularmente el que se refiere a los "muebles, que actualmente poseen miles de mexicanos"; reforma que las Comisiones quieren basar en la fracción XXV del artículo 73 de la Constitución de la República y en la Ley General de Bienes Nacionales.
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Desde luego, no es de sostenerse que la facultad que la fracción XXV del artículo 73 de la Constitución Federal concede al Congreso de la Unión para "legislar sobre monumentos arqueológicos", sea apoyo para "reformar el régimen de propiedad" que corresponde a tales monumentos, de conformidad, no sólo con la propia Constitución y leyes relativas, sino con todo el sistema jurídico. Es decir, esta facultad de legislar puede ser tan amplia como se quiera, pero sin que llegue al extremo de permitir la alteración sustancial de la materia a regular, de la manera en que ella está fijada por el sistema. Y menos la atribución puede ser llevada al grado de afectar situaciones jurídicas bien definidas y establecidas.
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Debe verse el régimen jurídico que ha privado en nuestro sistema con respecto a la propiedad de los monumentos arqueológicos. En seguida se advierte que, ni en la Constitución de 1857, ni en la de 1917, existe precepto alguno que reserve para la Nación la propiedad de los monumentos arqueológicos. En el primero de dichos códigos fundamentales sólo se encuentra la garantía de la propiedad privada, la cual, en los términos del artículo 27, no puede ser ocupada sin el consentimiento de las personas, y únicamente por causa de utilidad pública y previa indemnización; además, en congruencia con las Leyes de Reforma, se niega a las agrupaciones civiles o eclesiásticas la capacidad legal para adquirir bienes. A lo sumo, desde la Constitución de 1857 se estableció, en su artículo 125, que ciertos bienes, entre los cuales no figuran los monumentos arqueológicos, estarían bajo la inmediata inspección de los poderes federales, bienes que se adicionaron, por reforma de octubre de 1901, con los "demás bienes inmuebles destinados por el Gobierno de la República al servicio público o al uso común", permaneciendo esta disposición en el artículo 132 de la Constitución en vigor. Pero, esta última ley fundamental, fuera de la reserva de "jurisdicción" que se contiene en el citado artículo 132, sobre inmuebles destinados al servicio público o al uso común, no contiene tampoco ningún precepto que señale la propiedad de la Nación respecto de monumentos arqueológicos, sin que éstos puedan verse comprendidos en la enumeración de los elementos que hace el actual artículo 27 como de propiedad de la Nación, y bien entendido que este artículo 27 continúa manteniendo la garantía de la propiedad privada.
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Es en leyes secundarias donde puede hallarse cierto régimen en cuanto a los monumentos arqueológicos. Así, los decretos de 1896 y de 1897 contienen la declaración de propiedad de la Nación sobre los monumentos arqueológicos; pero el último de dichos decretos reputó monumentos arqueológicos, para los efectos de dicha ley "las ruinas de ciudades, las casas grandes, las habitaciones trogloditas, las fortificaciones, los palacios, templos, pirámides, rocas esculpidas o con inscripciones, y en general todos los edificios que bajo cualquier aspecto sean interesantes para el estudio de la civilización o historia de los antiguos pobladores de México".
Puede verse así la tendencia, desde aquella vieja legislación, y seguramente en congruencia con las modificaciones ya mencionadas del artículo 125 constitucional de 1857, a considerar los monumentos arqueológicos inmuebles dentro de la "inspección" o "jurisdicción" de los poderes federales; corriente que se continúa en la Ley de 18 de diciembre de 1902, sobre Clasificación y Régimen de los Bienes Inmuebles Federales, en la que se establece que son bienes de dominio público o de uso común dependientes de la Federación: "XIV.-Los edificios o ruinas arqueológicos o históricos".
Persiste esta tendencia respecto de los monumentos arqueológicos inmuebles en la Ley sobre Protección y Conservación de Monumentos y Bellezas Naturales, de 1930 y aun en la nueva Ley sobre la misma materia, que se refiere también a los monumentos históricos y a las poblaciones típicas, de 1934, en cuyo artículo 4o. se fijó el dominio de la Nación sobre todos los "monumentos arqueológicos inmuebles", con la justa norma de considerar inmuebles, y por consiguiente pertinentes también a la Nación, los objetos que se encuentren en monumentos inmuebles arqueológicos.
Hasta el momento legislativo antes recordado, puede verse que, sin ningún texto expreso constitucional, más que el que pueda considerarse, para tal efecto, significado por el anterior artículo 125 Constitucional y su correspondiente 132 en vigor, las leyes consideradas sólo establecieron el dominio público o el uso común sobre los monumentos arqueológicos inmuebles y aun sobre los muebles que se encontraran en...
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