Los nuevos derroteros de la Administración Pública
| Autor | Rafael Martínez Puón |
| Páginas | 38-60 |
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La reforma institucional de los gobiernos y las Administraciones Públicas se ha materializado en una serie de cambios, muchos de ellos envueltos en movimientos denominados de reforma administrativa y modernización administrativa, entre los más conocidos. Últimamente sobre todo a través de los llamados programas de modernización, término aparecido con fuerza en los años ochenta en determinadas Administraciones Públicas occidentales y que sustituyó al viejo concepto de reforma. Este cambio de etiqueta se debió a la mala imagen generada por el término reforma, ya que se asocia al fracaso de los programas de reforma administrativa de los años sesenta y setenta que fueron, a efectos prácticos, unas simples declaraciones de intenciones. Estas acciones reformadoras no fueron más que exhaustivos y sólidos diagnósticos de las disfunciones que aquejaban a la Administración Pública, pero diseñaron un conjunto de propuestas de laboratorio de difícil implementación. Con base en esta mala experiencia, los procesos de modernización administrativa basan su proceder en tres elementos (RAMIÓ, 1999: 284):
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- Conseguir propuestas serias y realizables.
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- Que la estrategia de mejora sea respaldada y dirigida por las máximas instancias políticas.
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- Que se realice una interpretación mucho más plural de los problemas administrativos (básicamente tener en cuenta, además de la estructura y de los procesos, la cultura administrativa y el entorno organizativo).
El contenido de estos programas combina medidas para incrementar las responsabilidades internas y externas de las organizaciones públicas. En la dimensión interna se trata de establecer adecuados sistemas de dirección y de control; hacer cambios en la cultura administrativa en una doble vertiente: de gestión y de recursos humanos. En la dimensión externa se trata de buscar estímulos externos a la gestión responsable, a través de la introducción de principios de mercado en la gestión pública, o bien de simulación interna, con el diseño de fuerzas que reproducen las que hay en el mercado: privatización de empresas públicas, subcontratación, creación de mercados internos, y facturación por los servicios prestados, etc. Además de estas dos medidas, hay que señalar el hecho de que se crean un conjunto de instituciones encaminadas a la implantación del nuevo modelo: agencias ejecutivas, centros contables para la imputación de costos y resultados, unidades de planificación y unidades de evaluación de los programas (RAMIÓ, 1999: 284).
En la reunión ministerial de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sobre la reforma del sector público en el año 1996, todos los países miembros informaron de que habían estado involucrados en algún tipo de
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cambio administrativo10. Para ello, se identifican ocho tendencias: reducir el tamaño, alcance y la influencia directa del sector público nacional; mejorar la capacidad de monitorización de la Administración Pública; reformar la gestión del sector público; desmantelar los marcos estatutarios tradicionales del funcionariado; demo-cratizar al sector público; hacer que el usuario del sector público lo sea de forma amistosa; reorganizar las estructuras gubernamentales y transformar la cultura administrativa (WRIGHT, 1994: 110 y ss.).
Sobre el cómo se han venido realizando esos cambios en las Administraciones Públicas, hay algo en la actualidad que ha resultado inusual, pero que ha llamado poderosamente la atención y es el hecho de que no han existido recetas o reglas fijas para llevar a cabo tales procesos de cambio, pero, a pesar de ello, países con diferentes formas de gobierno han implantado, respectivamente, cambios en sus Administraciones Públicas con principios, formas, y contenidos políticos muy similares.
En el marco de las ocho tendencias arriba descritas, los procesos de cambio más importantes que se identifican son los siguientes (entre ellos, se encuentran mezclados procesos de reforma de primera generación como de segunda generación):
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- Privatización de empresas públicas en sus diferentes modalidades: por cesión, venta o transferencia y venta de acciones en los mercados. Caso contrario, la modernización de empresas públicas. Esta política pública de privatización, sin lugar a dudas, ha sido una de las medidas más comunes, ya que, además de ser distintiva en la reducción de los aparatos públicos, ha tenido la intención de dejar en manos privadas la administración de empresas que el Estado no podía seguir administrando. Medida también implementada con la idea de abatir el déficit público y en consecuencia fortalecer las finanzas públicas.
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- Desregulación económica.
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- Política de reducción del gasto público con el fin de obligar a la Administración a hacer las mismas tareas pero con menos recursos; esto último aplicado hasta en los programas sociales más importantes. Idea que se reduce a tratar de hacer una Administración lo más eficiente y rentable posible. Esta medida ha tenido sobre todo un impacto en la reducción del empleo público.
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- Desconcentración administrativa en gran parte de las áreas del gobierno central.
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- Descentralización política y administrativa de gobiernos centrales hacia gobiernos locales.
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- Reestructuración de los aparatos administrativos.
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- Incorporación de nuevas tecnologías al sector público o gobierno electrónico en materia de sistemas de información, sistemas de comunicación con el ciudadano, sistemas de compras y adquisiciones, en la prestación de servicios públicos, con el fin de incrementar la productividad y la atención a la ciudadanía reduciendo tiempos y tareas.
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- Simplificación administrativa en la prestación de servicios públicos.
Modalidad práctica: las Ventanillas Únicas.
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- Implantación de políticas de gestión intraorganizativa, esto es, la relación y creación de redes al interior de las propias Administraciones Públicas.
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- Creación de sistemas de capacitación y formación continua para los funcionarios públicos.
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- Implantación de sistemas de calidad total tanto en empresas de productos como de servicios. Incluso con base en la adopción de normas ISO9000, que son normas certificadoras de calidad tanto de productos como de servicios y que utilizan las empresas para mejorar sus intercambios comerciales.
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- Implementación de políticas de gestión interorganizativas entre la Administración Pública, organismos no gubernamentales y privados con la idea de coordinar esfuerzos y tareas con fines públicos, todo ello a través de policy networks (RHODES, 1997) en el marco de lo que se denomina como governance (BAENA, 1985, KOOIMAN, 1993, MAYNTZ, 2000).
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- Reestructuración y privatización de los sistemas de seguridad social.
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- Prestación de servicios públicos a través de diferentes modalidades: sistema de agencia, privatización y externalización. En una tendencia que se remonta al menos a 1945, muchos países de la OCDE han depositado su confianza en formas indirectas de Administración Pública para realizar funciones estatales utilizando lo que el mundo anglosajón denomina "quagos" (cuasi-organizaciones gubernamentales) y "quangos" (cuasi organizaciones no gubernamentales).
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- Adopción de conceptos y técnicas propias del movimiento llamado Nueva Gestión Pública o gerencia pública: planeación estratégica, dirección por objetivos, reingeniería de procesos, benchmarking, calidad total, gestión del conocimiento.
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- Reforma y flexibilización de los servicios civiles, evidentemente en los países en los existen. La Gestión Estratégica Recursos Humanos como alter-nativa de cambio.
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- Modernización en los procesos presupuestales: esto es, transitar de un presupuesto pensado para controlar el gasto y vigilar su aplicación en espacios rígidos de definición programática a un presupuesto dirigido a resultados medibles y observables por la ciudadanía (ARELLANO et al., 2001: 10).
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- Promoción de una cultura de la ética en el servicio público: a través del mejoramiento del control interno y externo de la Administración, en la implantación de sistemas de rendición de cuentas de las organizaciones y de los servidores públicos, en una mayor transparencia en el manejo de recursos y en las decisiones públicas y en la creación de mecanismos de participación ciudadana en la vigilancia de las actuaciones de los funcionarios y en la gestión pública.
Dentro de estos procesos de cambio en la Administración Pública, se puede observar la presencia de un cambio profundo en la legitimidad del Estado, principalmente en los métodos que utiliza (CARRILLO, 1992: 3). Dos conceptos se mane-jan en este sentido, por una parte, la eficiencia de la gestión pública orientada hacia la lucha contra el déficit y la reducción del gasto, muy influida por las aproximaciones económicas del public choice, y las convicciones políticas de la nueva derecha y, por la otra, una orientación de "servicio público": la consideración del ciudadano como un cliente y el logro de la receptividad de la Administración.
Estos conceptos descansan en la idea de que si al ciudadano se le obliga a pagar contribuciones, debe tener los mismos derechos en cuanto a exigencia por la calidad de los servicios que recibe, idea que inicialmente tuvo su aparición y aplicación en la Administración Pública nórdica, en países como Noruega y Suecia (ALMADA, 1992: 193).
Ahora bien, sobre el tema objeto de esta investigación que es la profesionalización de las Administraciones Públicas, es importante decir que, en efecto, una de las propuestas de los programas de modernización ha sido la reforma (mas no su implantación) de los servicios civiles con la alternativa de cambio denominada Gestión Estratégica de Recursos Humanos (que se explica más adelante) como parte del movimiento de la Nueva Gestión Pública. Las Administraciones Públicas al estar involucradas en un proceso de grandes transformaciones, algunas de sus figuras administrativas empiezan a ser objeto de modificaciones y reformas y a...
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