El nuevo marco legal de los asentamientos humanos, el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano en México
| Autor | Salvador Moreno Pérez |
| Cargo | Investigador de la Dirección de Estudios Sociales del CESOP |
| Páginas | 2-35 |
Documento de trabajo
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El nuevo marco legal de los
asentamientos humanos, el
ordenamiento territorial y el desarrollo
urbano en México
El nuevo marco legal de los asentamientos humanos, el ordenamiento
territorial y el desarrollo urbano en México
Introducción
El organismo Hábitat de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en su más
reciente informe sobre ciudades da cuenta del crecimiento urbano. Destacó que en
2015, 54% de la población mundial vivía en zonas urbanas; la urbanización se ha
dado en forma diferenciada entre regiones. En años recientes los países africanos
han experimentado niveles de urbanización mayores que los países europeos. ONU
Hábitat proyecta que para 2030 la población urbana en los países en desarrollo se
duplicará, mientras que el área cubierta por ciudades se triplicaría; ello incrementará
el consumo no sólo de suelo, sino también de energía y emisiones de efecto
invernadero.2
Al igual que en el resto del mundo, desde el siglo pasado se ha desarrollado
en México un rápido proceso de urbanización e industrialización y más
recientemente un acelerado crecimiento metropolitano y megalopolitano,
fenómenos que son preocupaciones principales del Estado. De esta manera, el
elemento jurídico juega un papel importante para regular las funciones estatales en
estas materias y sus relaciones con el sector social y privado.3
En 1976 se expidió la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) como
base jurídica de la planeación urbana y la regulación de la propiedad. Antonio
Azuela afirma que la concepción de la propiedad que anima dicha legislación
corresponde a la ideología del Estado mexicano posrevolucionario, cuya expresión
más importante es el artículo 27 constitucional. El régimen establecido en dicho
artículo gira en torno a la idea de que la nación es propietaria “originaria” del territorio
nacional, y toda forma de propiedad privada es una derivación de la propiedad
originaria, la cual se encuentra subordinada a los intereses generales de la nación.4
2 ONU-Hábitat, World Cities. Report 2016. Urbanization and Development. Emerging Futures ,
Nairobi, Kenya, 2016, pp. 6-7.
3 Gabriela Sánchez Luna, “El urbanismo, la ciudad y su tratamiento jurídico”, en www.iij.unam.mx
(5 de abril de 2017).
4 Antonio Azuela de la Cueva, La ciudad, la propiedad privada y el derecho, El Colegio de México,
México, 1989, p. 28.
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El nuevo marco legal de los
asentamientos humanos, el
ordenamiento territorial y el desarrollo
urbano en México
En su momento, la LGAH fue reconocida como un importante mecanismo
para la institucionalización de la política pública en materia de desarrollo urbano,
territorial y regional. Además, estableció la coordinación intergubernamental en la
planeación para regular los procesos de urbanización.
En este contexto, el presente trabajo tiene como objetivo exponer y comentar
los principales cambios introducidos por la Ley General de Asentamientos
Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOT y DU)
promulgada en 2016 y que sustituyó a la LGAH. Para ello el documento se divide
en cinco apartados. En el primero se presenta un diagnóstico general sobre el
desarrollo urbano y el ordenamiento territorial en México; en el segundo se describe
la LGAH; en el tercero se revisan los principales cambios impulsados por la
LGAHOT y DU; en el cuarto se exponen algunas reacciones sobre la nueva
legislación, y por último se hacen algunos comentarios finales y se mencionan los
pendientes en la materia.
1. El desarrollo urbano y ordenamiento territorial en México
En los albores del siglo XXI México es una nación altamente urbanizada; no
obstante, el Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013-
2018 reporta que de la superficie continental (1’959,248 km2), más de un millón de
km2 (51%) son tierras de propiedad social en las que viven más de 25 millones de
mexicanos y se integran por 31,893 núcleos agrarios (ver Cuadro 1).
Cuadro 1. Núcleos agrarios
Fuente: Secretaría de Gobernación, Programa Sectorial de
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013 -2018, Diario
Oficial de la Federación, 16 de diciembre de 2013, México, p.
66.
La misma fuente indica que el catálogo del Sistema Urbano Nacional 2012
identificó 384 ciudades de más de 15 mil habitantes, 59 zonas metropolitanas, 78
Núcleo agrario
Número
Ejidos
29,533
Comunidades
2,360
Total
31,893
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El nuevo marco legal de los
asentamientos humanos, el
ordenamiento territorial y el desarrollo
urbano en México
conurbaciones y 247 centros urbanos. En esas 384 ciudades habitan 7 de cada 100
mexicanos.5
El programa sectorial citado da cuenta de la existencia de dos dimensiones
territoriales: por un lado, un México agrario, compuesto por pequeñas localidades
rurales, que ocupa más de la mitad del territorio y concentra una gran riqueza natural
y, por otra parte, un México con alta concentración de población en zonas urbanas
con mayor acceso a servicios, infraestructura y comunicaciones.
No obstante del crecimiento y la oportunidad que representan, las metrópolis
mexicanas enfrentan un estado de crisis, ya que en ellas se presentan altos niveles
de segregación, carencia de sustentabilidad, riesgos de baja productividad e
incremento en las problemáticas urbanas como: inadecuada disposición de residuos
sólidos; ineficiencia de los sistemas de transporte público; limitada cobertura de
seguridad pública; expansión descontrolada de suelo urbano y problemas
ambientales.6
La Sedesol, en su diagnóstico sobre el crecimiento de las ciudades,
reconoció que en algunos casos la expansión desordenada se generó a partir de
asentamientos irregulares en zonas de riesgo, no aptas para el desarrollo urbano y
cuyo resultado es la precariedad, irregularidad y falta de equipamiento. Otros
factores han sido la debilidad de los instrumentos de planeación.7
El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(Coneval) señala que uno de los graves problemas tanto en el sector rural como en
el urbano es la pobreza. En su medición más reciente señala que la pobreza
extrema (población que padece tres o más carencias sociales y cuyo ingreso es
inferior a la línea de bienestar mínimo) históricamente ha tenido un rostro rural; sin
embargo, en la actualidad nuestro país es predominantemente urbano y la
5 Sedatu, Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013-2018, Diario Oficial
de la Federación, lunes 16 de diciembre de 2013, México.
6 Pedro Daniel Guzmán Gil y Teresa Becerril Sánchez, “La gestión metropolitana como estrategia
para fomentar el desarrollo urbano en la zona metropolitana de Toluca”, ponencia presentada en La
planeación del desarrollo urbano y regional en México. A cuatro décadas de la Ley General de
Asentamientos Humanos, Instituto de Investigaciones Económicas, 25 al 27 de mayo, México, 2016.
7 Sedesol, La expansión de las ciudades 1980-2010, México, p. 8.
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