Medidas cautelares al amparo de la nueva Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo
| Páginas | D1-D11 |
El título VI del Código Fiscal de la Federación (CFF), referente al juicio contencioso administrativo no contemplaba un capítulo específico aplicable a las medidas cautelares que pueden decretarse en el juicio de nulidad. Por ello, uno de los cambios de mayor trascendencia que introduce la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA) es la inclusión de ese capítulo, a fin de dar una mayor cohesión y eficacia a las medidas cautelares o providencias precautorias.
Por ello, en la presente edición se analiza el título II, capítulo III de la ley antes invocada, a fin de que nuestros lectores conozcan la naturaleza jurídica de las medidas cautelares y las diversas reglas aplicables a las mismas, de tal forma que se pueda tener una apreciación del sentido y alcance de las mencionadas providencias que podría decretar el Tribunal Federal de Justicia Fiscal Administrativa (TFJFA).
Para tal efecto, en este número se abordará lo referente a la naturalezajurídicaya las reglas generales aplicables a las medidas cautelares, reservando para el próximo número el análisis de las disposiciones referentes a la suspensión de la ejecución de la resolución impugnada.
Cuando se refiere a las medidas cautelares, se debe distinguir lo que es la acción o petición cautelar de lo que es la resolución que decreta una medida; la primera constituye un derecho adjetivo a favor de las partes en un juicio, y la segunda representa, por lo general, una facultad discrecional del órgano jurisdiccional que resolverá una controversia. En las legislaciones adjetivas o de procedimiento, tales como el Código Federal de Procedimientos Civiles (CFPC), la Ley de Amparo y la LFPCA, es posible advertir la presencia de normas que regulan la acción cautelar, el procedimiento incidental y la resolución cautelar que recaerá a dicha acción.
Por ello, cuando se hace referencia a las providencias cautelares, se advierte que las medidas decretadas por el órgano jurisdiccional son fruto del ejercicio de una acción y de la instauración de un procedimiento especial que corre paralelamente con el juicio principal, y que concluye con una resolución que concederá o no la medida solicitada. Por tanto, para efectos didácticos, se pueden distinguir los momentos siguientes:
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Del párrafo y del esquema anterior se advierte lo relativo a las medidas cautelares en lo general, es menester profundizar sobre la acción y el proceso que traerá como resultado la ya anunciada medida.
Se debe entender como el poder jurídico hecho valer por quien la promueve, que puede ser a instancia de parte (por un particular) o de oficio por el propio órgano jurisdiccional y que está fundada en la necesidad general de garantizar o tutelar de manera provisional un derecho, a fin de evitar un daño futuro que ocasionaría la inmaterialización del ejercicio efectivo de ese derecho. En otras palabras, garantizar que una vez dictada la sentencia definitiva que reconoce un derecho, el beneficiario de la medida cautelar pueda llevar a cabo el ejercicio de su derecho garantizado sobre la cosa-objeto que se cauteló, cuestión que sino se hubiera previsto podría haber dañado ese derecho a tal grado de que su ejercicio podría ser imposible.
Bajo la premisa de que la medida cautelar es un derecho del Estado, Francesco Carnelutti, nos indica que esto surge, ya que el juez o tribunal puede tener la urgente necesidad de: impedir un cambio probable; de anticiparse al cambio probable; o inclusive, de eliminar un cambio ya ocurrido. Todas las acciones tendientes a mantener viva la materia de la controversia y el objeto del derecho a garantizar.1
En estos términos, la provocación por quien promueve la acción y el ejercicio correlativo del derecho estatal, puede darse antes, paralela o durante la instauración del procedimiento jurisdiccional, en donde se hará valer la razón sobre la existencia del derecho que después hará efectivo.
Ahora bien, sin importarnos en qué momento se haya ejercido la acción, la finalidad de la misma es, en cualquier caso, instar al juez o tribunal a dictar las providencias necesarias con objeto de evitar -con su implementación- caer en la imposibilidad fáctica del ejercicio del derecho a cautelar, y que después estarán garantizados por la sentencia jurisdiccional en caso de haberle asistido la razón en lo principal. Con esto,se busca impedir se llegue al extremo de irreparabilidad del daño o fenecimiento del objeto de la litis en el juicio principal, como consecuencia de la ejecución de actos o abstenciones que lleven a tal extremo.
Por su parte, el maestro Giuseppe Chiovenda señala que la acción cautelar es una acción pura, no accesoria de un derecho a garantizar, que es fruto de un poder actual y no resultado de ese derecho. Es más, asienta -dicho jurisconsulto- aún no se sabe con exactitud y a ciencia cierta de la existencia o inexistencia del derecho garantizado.2
De igual manera, el citado maestro, nos muestra que la acción cautelar tiene un carácter provisional e instrumental. El primero, ya que las consecuencias del ejercicio de la acción sólo existirán en tanto no se resuelva si existe o no el derecho a garantizar en el juicio principal; el segundo, porque su objeto es mantener viva la materia de la litis en un juicio jurisdiccional o principal.
No se puede dejar a un lado el hecho de que existen condicionamientos a priori et sine qua non que deben ser considerados para obtener la concesión de la medida cautelar solicitada. Por tanto, toda acción debe acreditar, por lo general, la concurrencia de las condiciones siguientes:
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La necesidad de acreditar un derecho en litigio o que será materia de un litigio y las situaciones de hecho que se pretenden resguardar para garantizar ese derecho o expectativa de derecho.
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La existencia o probable existencia de una resolución o acto que afecta, o que puede dañar un derecho en disputa o litigio, de tal forma que sus efectos dejarían sin materia al litigio, o causarían un daño a ese derecho de tal magnitud que la sentencia definitiva no podría repararlo.
Sin embargo, las medidas cautelares pretenden resguardar situaciones de hecho para garantizar un derecho que está sujeto a disputa en un juicio entre dos partes (demandante y demandado). Por tanto, cuando se dicta la sentencia definitiva y no le asiste la razón a la parte que obtuvo la medida, entonces ésta durante el tiempo que estuvo vigente originó daños y perjuicios a la otra parte que obtuvo la sentencia favorable, y que le corresponde el derecho o a terceras personas.
Por ejemplo, se dicta una medida cautelar para el efecto de suspender la ejecución de una obra pública (construcción de una carretera) y para que no se efectúe el pago del anticipo a la constructora que ganó la licitación pública; en tanto, se resuelve la legalidad del procedimiento de licitación realizado al amparo de la Ley de Obras Pública y que fue impugnado por otra constructora. Si la medida cautelar no se decreta, el juicio principal podría quedar sin materia, al ejecutarse la obra y cubrirse la totalidad de la contraprestación pactada; sin embargo, esa medida también puede producir daños a terceros, como es el caso del contratista que ganó la licitación pública. Por ello, cuando una medida cautelar pueda producir daños y perjuicios a la otra parte o a terceros, el órgano jurisdiccional, por lo general, exigirá la constitución de garantías para responder por los daños y perjuicios que en su caso produzca la providencia cautelar.
Bajo la misma sintonía de disertación, es preciso, en este momento previo al abordaje del proceso cautelar, disentir con aquellos estudiosos que utilizan indistintamente los términos "proceso" y "procedimiento", ya que en stricto sensu ambos vocablos tienen significado diverso.
Por proceso se entiende al conjunto de fases sucesivas de un fenómeno natural o una operación artificial, mien-
El procesalista Carnelutti, en referencia al proceso, afirma que es, ante todo, una decisión del oficio que consiste en la combinación de un juicio y un mandato. Juicio, bajo la acepción intelectual y mandato, desde la perspectiva de ordenanza.4 Así entonces, el proceso cautelar estriba en la decisión que habrá de ser emitida por el juez o tribunal, previa valoración de la procedencia de la acción, una apreciación sobre los daños y perjuicios que ocurrirían tanto de decretarse las medidas como de no hacerlo y un examen de las medidas más convenientes a adoptar en su caso.
Ahora bien, el proceso cautelar debe ser autónomo, de tal forma que no intervenga ninguna circunstancia propia de la existencia del derecho por reconocer; es decir, sólo debe abocarse a analizar lo tocante a la cautela, sin entrar ni basarse en lo que se pretende en el juicio jurisdiccional...
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