Los limites de la modernizacion municipal para profundizar la participacion ciudadana en Chile: ?es la gobernanza de proximidad una alternativa?
| Autor | Montecinos, Egon |
Municipal Modernization Boundaries to Deepen Community Participation in Chile. Is Proximity Governance an Alternative?
INTRODUCCIÓN
Una de las primeras tareas que a comienzos de los años noventa se plantearon en Chile los gobiernos de la concertación, fue iniciar un proceso de modernización de la administración pública en todos sus niveles. Este proceso de modernización se planteó dos objetivos fundamentales: hacer más eficientes los servicios públicos y fortalecer la democracia por medio de una gestión pública participativa (Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública 1994-2000; 2000; 16). Los municipios no escaparon a estos objetivos y a partir de 1994 la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) (2) por medio del programa de fortalecimiento institucional municipal (PROFIM), (3) inició un proceso de modernización para incorporar nuevas tecnologías y fortalecer los instrumentos de planificación local. (4) En esencia, el programa de modernización municipal se propuso potenciar la deteriorada gestión municipal posdictadura y renovar la administración local, para lo cual se inspiró en un modelo de gestión con un marcado sello gerencialista. (5)
A mas de diez años de iniciado este proceso de modernización municipal, los diagnósticos realizados por el gobierno y por organismos no gubernamentales, dejan de manifiesto que el desempeño municipal se ha mejorado parcialmente en las áreas operativas y de procedimientos de la gestión, es decir, en la calidad, eficacia y eficiencia de la prestación de los servicios públicos (Delamaza et al., 2004, 48; SUBDERE, 2001, 50; Márquez et al., 2003, 21; Huerta et al., 2000, 20). No obstante, el fortalecimiento democrático, (6) entendido como un estilo de gestión participativa que implica información, control y fiscalización ciudadanía sobre la gestión municipal, todavía es muy incipiente y no registra mayores avances sustantivos. En este aspecto se observa una participación ciudadana funcional a los requerimientos de políticas sociales, enfocada a la consulta y al diagnóstico y con un predominio de un estilo de gestión municipal tecnocrático y concentrado en la eficiencia técnica de la gestión (Delamaza et al., 2004, 48; SUBDERE, 2001, 50; Márquez et al., 2003, 21; Huerta et al., 2000, 20).
Sin embargo, a partir del año 2002 han comenzado a aparecer iniciativas de participación ciudadana --presupuestos participativos-- que muestran que en algunos municipios se han abierto los espacios de participación y discusión sobre la gestión local. De ahí se desprenden las preguntas orientadoras de este artículo, ¿la participación ciudadana en los presupuestos participativos es diferente a la participación ciudadana que se expresa en el instrumento de planificación local PLADECO (7) del programa de modernización PROFIM impulsado por el Estado?, ¿cuáles son los factores que explican el surgimiento de la participación ciudadana en los presupuestos participativos de la gestión municipal chilena? y ¿los factores que explican la participación ciudadana en los presupuestos participativos se relacionan con la dimensión del modelo de gobernanza de proximidad?
La tesis que se sostiene en este artículo es que la participación ciudadana en los presupuestos participativos, concentrada en implementación y fiscalización ciudadana de la gestión, es diferente a la que se produce en los PLADECO/PROFIM, concentrada en el diagnóstico y la definición de prioridades por parte de la comunidad. Esta diferencia se explica por el rol político que cumple el municipio en los presupuestos participativos, el cual se enmarca en un modelo de gestión local asociado a la gobernanza de proximidad. Este rol político, enmarcado en el modelo de gobernanza de proximidad, entiende la gestión municipal como deliberativa, relacional y mediadora por medio de la cual el municipio genera los espacios para facilitar la participación de los actores políticos, sociales y burocráticos desde el proceso de definición de necesidades hasta el control y fiscalización ciudadana de la gestión municipal.
La estrategia metodológica utilizada fue un estudio comparado subnacional donde se seleccionaron diez casos/municipios, cinco casos de presupuestos participativos y cinco casos de PLADECO. Los criterios de selección fueron los siguientes: casos de presupuesto participativo que se encuentren funcionando durante un mínimo de dos años; casos de municipios que hayan implementado su PLADECO mediante el programa de modernización municipal PROFIM I o II; municipios lo más homogéneo posible en términos demográficos, financieros y cantidad de funcionarios municipales. Un último criterio para homogeneizar aún más los casos, fue la selección de aquellos municipios que al mismo tiempo hayan implementado PLADECO/PROFIM y presupuesto participativo. (8)
La variable comparativa en este estudio fue "Participación Ciudadana en la Gestión Pública Municipal", la cual se operacionalizó de la siguiente manera: "participación del ciudadano en la gestión municipal, la que puede presentarse desde el momento de la definición de las necesidades y prioridades a través de un diagnóstico comunal, hasta el momento del control de la implementación de esas prioridades por medio de la fiscalización ciudadana, ya sea a través de comités o asambleas de fiscalización. Esta variable se compara en los dos instrumentos de planificación local (PLADECO y presupuesto participativo). Los instrumentos de recolección de datos fueron cualitativos. Se utilizaron técnicas de análisis documental y entrevista a expertos e informantes clave. (9)
Como consecuencia el artículo persigue un doble objetivo. En primer lugar se propone caracterizar la participación ciudadana en la gestión municipal que se manifestó en el PLADECO del programa PROFIM y compararla con la participación ciudadana que se manifiesta en los presupuestos participativos para establecer las diferencias más sustantivas entre un estilo de participación y otro. El segundo objetivo es determinar los factores explicativos de la participación ciudadana en los presupuestos participativos y si estos factores se encuentran asociados a los supuestos de la gobernanza de proximidad. (10)
Para dar cuenta de este objetivo, el artículo se estructura en cuatro partes.
En la primera parte se dan a conocer las principales ideas teóricas de la propuesta de "gobernanza de proximidad", el rol del municipio y de la participación ciudadana en ella.
En la segunda parte se caracteriza brevemente el contexto general que dio lugar a la modernización del Estado en Chile y se caracteriza el programa de fortalecimiento institucional municipal (PROFIM I y II).
Posteriormente y para cumplir con el primer objetivo del artículo, se caracteriza el tipo de participación ciudadana que se expresó en los casos seleccionados de PLADECO/PROFIM y en los de presupuestos participativos.
En la cuarta parte, y para cumplir con el segundo objetivo, se realiza el análisis de los factores que determinaron el surgimiento de las iniciativas de participación ciudadana en los presupuestos participativos para verificar si ellos se asocian al modelo de gobernanza de proximidad.
Finalmente se cierra el artículo con algunas conclusiones que se desprenden de los objetivos.
LA GOBERNANZA DE PROXIMIDAD Y LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
La gobernanza de proximidad y participativa es una propuesta teórica específica que emerge dentro de la discusión en torno a la gobernanza. (11) No se plantea como un simple cambio en la dimensión operativa del Estado sino como una transformación que afecta a la relación sustantiva entre el Estado y la sociedad civil y se entiende como un espacio potencial de profundización democrática, a partir de dos vectores claves: la participación y la proximidad, es decir, a través del fortalecimiento de redes pluralistas, abiertas e inclusivas y el fortalecimiento de los espacios locales de gobierno ... (Blanco y Gomá, 2003, 6).
La importancia de esta propuesta es que la discusión sobre la articulación de actores que plantea la gobernanza, la lleva al espacio local y recupera el rol político que le corresponde jugar, tanto al municipio como a otros actores locales frente a la ampliación de las agendas locales, provocada por el nuevo entorno altamente abierto y globalizado.
Esta perspectiva, además de recuperar el rol político del municipio en los espacios locales, enfatiza que la crisis de eficiencia que afectó a los estados de bienestar, fue una crisis que afectó tanto a las capacidades de los poderes públicos -para otorgar respuestas eficaces y eficientes a las nuevas demandas- como una crisis que afectó a los fundamentos mismos de la legitimidad democrática del Estado. Por lo tanto, para recuperar esa legitimidad democrática es necesario comenzar su recuperación desde el nivel más cercano a los ciudadanos, es decir, desde los municipios y con una participación activa de ellos en la gestión local.
La gobernanza de proximidad entiende que el gobierno democrático se encuentra con dificultades crecientes para reaccionar de manera eficaz y eficiente ante un entorno cada vez más complejo. Este contexto provoca que la legitimidad democrática de las instituciones públicas se vaya deteriorando ante una ciudadanía cada vez más reflexiva y crítica, con nuevos valores sociales que no pueden satisfacerse con la simple provisión directiva y tecnocrática de servicios públicos (Blanco y Gomá, 2003, 9). Por ello plantea la idea de un gobierno local relacional, que sitúa a la gestión municipal en términos de deliberación e implicación ciudadana pluralista en las decisiones públicas locales (Blanco y Gomá, 2003, 13). Esta idea intenta superar la concepción restringida de la gobernanza como escenario de negociación de intereses entre grupos de presión, ya que valora los aspectos de proximidad y de conformación de redes local/global más allá de los intentos de reconstrucción de las capacidades estatales de gobierno.
La...
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