La descentralización de la Administración Pública: el caso de México
| Autor | José Francisco Ruiz Massieu |
| Páginas | 193-211 |
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Procesos de descentralización en México y España, México, INAP, 1986.
La descentralización no es un fenómeno nuevo, pero recientemente se ha convertido en tesis universal. La universalización del reclamo descentralizador ha contribuido a la crisis de la teoría constitucional que clasificaba los sistemas federales y centrales.
La constituciones democráticas -en particular la española de 1978 y la italiana de 1947- pusieron las bases del regionalismo constitucional que atempera los rigores concentradores dcl centralismo y pone entre dicho los alcances de muchos de los federalismos.
Rousseau dijo en su obra celebérrima que "Hay en todo cuerpo político un máximo de fuerza del cual no debería pasarse" y que la "Administración se hace más difícil cuando mayores son las distancias, al igual que un peso es mayor colocado en el extremo de una gran palanca". En la doctrina mexicana, Castillo Velasco se planteaba: "¿Debe la administración estar centralizada? he aquí una cuestión que se ha debatido extensamente".
Si bien el siglo XIX fue el escenario predilecto de la centralización y el federalismo fue en mucho un esquema de vinculación de partes en proceso de disgregación, la falta de integración nacional, las dificultades de comunicación, los localismos, la exigüidad de los recursos federales y el raquitismo de la administración nacional, militaban para que algunos gobernantes pugnaran por fórmulas descongestionadoras.
Juárez, cuando fungió como Gobernador del Estado de Oaxaca, expresó en el informe que rindió al Congreso Local que "La experiencia ha demostrado que, centralizada la administración pública, puede cumplirse con uno de los fines
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principales de la sociedad, que es conocer de cerca las necesidades de los pueblos y procurar el remedio de ellas, bien, haciendo observar y cumplir las leyes que se han expedido al efecto, o bien, iniciando medidas análogas a las circunstancias y costumbres de cada lugar.
La ausencia de unificación del término federalismo, no ha sido ajena a la crisis en que ha caído este sistema de distribución de competencias. Sólo el repaso de los trabajos que ha promovido el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la de la Universidad Nacional de México sobre Canadá, Argentina, Brasil, Venezuela, Colombia, Estados Unidos, Centroamérica, la URSS, Checoslovaquia, Yugoslavia, y la India, hace ver las dificultades a las que se enfrenta quien pretenda construir un esquema federal con validez teórica universal. Se alzan diferencias de tal hondura entre los distintos sistemas, que desalientan al constitucionalista más bien pertrechado.
A esa realidad proteica, han de añadirse las nuevas modalidades que José Gamas Torruco identifica: federalismo coordinado, cooperativo y orgánico. Sin ignorar que la polémica conceptual ha generado amplísima y generosa bibliografía, nos acogemos a la autoridad de Mouskheli, quien después de recorrer esa bibliografía desemboca en los elementos esenciales del concepto Federalismo: "El estado que se caracteriza por una descentralización de forma especial y del grado más elevado, que se compone de colectividades-miembros dominadas por él, pero que poseen autonomía constitucional y participan en la formación de la voluntad federal, distinguiéndose de este modo de todas las demás colectividades públicas inferiores".
El mismo jurista vincula federalismo y descentralización, señalando que aquél es forma superior de ésta y que a través de las diferentes modalidades de la descentralización, un sistema unitario puede acabar por transmutarse en federal.
La descentralización en un sentido lato, debe verse también como un proceso tendiente a trasladar la toma de las decisiones públicas de los órganos nacionales asentados en la capital estatal hacia órganos que se hallan en el interior del país, sean éstos o no constitutivos de esos órganos nacionales. Así, se incluye a la descentralización en sentido estricto, a la desconcentración territorial y a los órganos delegacionales.
Ese proceso, en sentido lato repito, puede dar lugar a la transferencia de competencias a otras personas públicas (en el caso de México, a Estados Unidos y Municipios), a la creación de personas morales o bien, al establecimiento con criterio regional de órganos periféricos no personificados.
La descentralización así concebida está estrechamente vinculada al concepto región. Los regionalismos pueden conducir a la formación de esquemas federales, o simplemente a sistemas descentralizados con o sin colectividades territoriales.
La región es una entidad social integrada históricamente, en tanto que las regionalizaciones son convenciones técnicas que responden a fines de eficiencia. En su ensayo "La redención de las Provincias", Ortega y Gasset -a principios de la década de los treintas- atacaba el grosero error de magnificar la función política y cultural del municipio y reivindicaba el papel social e histórico de la región o comarca: "La
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unidad política local es la gran comarca. Organicemos a España en nueve o diez grandes comarcas.... Entreguemos a los provisionales el cuidado de región., pero, claro está, también la responsabilidad (2) ... Hasta el punto de que resulte más breve enumerar lo que se retiene para la nación que lo que se entrega a la región".
El genio español desarrolló esa tesis en las Cortes Constituyentes el 4 de septiembre de 1931: "La verdadera España, aquella de que depende el porvenir, es esa otra España enorme, latente, profunda, agarrada al terruño, que es la provincia... Yo imagino una España nueva constituida en grandes unidades regionales, cada cual con su gobierno local y con su asamblea comarcana de sufragio universal".
El concepto regionalismo, para Thiébant Flory, se integra a base de distinguirlo de otros conceptos próximos: descentralización, desconcentración, federalismo y autonomismo. La región, por otra parte, puede clasificarse, dice Pedro Larumbe Biurrum, en región gubernativa ("es una demarcación por y para el citado, en la que se descentran determinadas funciones dcl centro decisor central a órganos de radicación uniforme"), región local ("entre local supra provincial, con significación diferenciada del estado, dotada de competencias y fines propios, y regida por órganos específicos de decisión y ejecución") y región política ("auténtico ente político garantizado por la Constitución frente a la administrativa del Estado, al que no se transfieren competencias meramente administrativas sino partes de soberanía nacional".
Ante la región pueden asumirse varias posturas políticas e ideológicas: hacerla base de la definición de circunscripciones o, por el contrario, tratar de erosionarla con fines de identidad e integración nacional, dotarla o no de personalidad Jurídica, o bien transformarla a mera persona administrativa o elevarla al rango de persona política. En nuestro país, el federalismo tuvo su origen en las diputaciones provinciales instituidas por la Constitución de Cádiz de 1812 y éstas, a su vez, tomaron en cuenta las regiones formadas bajo el régimen colonial.
La carga ideológica e histórica del término federalismo, resabio de las luchas que sostuvieron sus partidarios con los centralistas, ha impedido que aflore en México la región como entidad social e histórica. Muy recientemente han aparecido las regionalizaciones en su dimensión de circunscripciones administrativas.
En nuestro régimen constitucional sólo hay cabida para tres tipos políticoterritoriales: la federación, las entidades federativas (estados y distrito federal) y los municipios puesto que los territorios, a partir de 1974, acabaron por desaparecer del mapa constitucional. Así, las regiones no tienen relevancia constitucional ni poseen personalidad jurídica y entidad político-territorial.
Asimismo, esa carga que conlleva el federalismo, hasta hace pocos años, hizo innecesario el manejo de la expresión descentralización.
Las piezas básicas son el estado federado que pactó y refrendó la creación de la federación, y el municipio institucional local que se estructura a partir de las prescripciones de la Constitucional General.
La federación mexicana se levanta sobre la idea de la solidaridad, esto es sobre el quehacer común de las entidades dirigido al logro de fines comunes. La
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solidaridad lleva a la reconstrucción de la vida institucional de las entidades, al apoyo recíproco y a la unión y a medidas correctivas de desigualdades regionales.
Los fines comunes están constituidos por el desarrollo equilibrado y nacionalista. La solidaridad impone a las entidades y a la Unión la obligación de contribuir al desarrollo nacional y su derecho a obtener beneficios y el de que las deficiencias sean suplidas con la ayuda del resto de las entidades y el concurso de los poderes nacionales (principio de subsidiariedad federal).
El principio de solidaridad no figura expresamente en la constitución ni ha sido suficientemente trabajado por la jurisprudencia y las doctrinas mexicanas. Por el contrario, la Constitución española de 1978 previene, en su artículo 2, que "la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas".
El artículo 138, por su parte, dispone que "el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular" y los artículos 156.1 y 158.2 completan...
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