El control difuso de la supremacía constitucional en México

En el año de 1999, los señores Ministros que conforman la actual integración del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia, al emitir la jurisprudencia identificada con el número P./J. 74/99, sentaron el criterio de que el artículo 133 de la Constitución General de la República no autoriza el control difuso de la constitucionalidad de normas generales.

La lectura de las cinco ejecutorias que integran la jurisprudencia comentada muestra diáfanamente que los razonamientos en los que encontró sustento el criterio de la Suprema Corte de Justicia son los siguientes:

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1. Que solamente al Poder Judicial de la Federación corresponde calificar la constitucionalidad de leyes a través del sistema concentrado previsto en los artículos 103 y 107 de la Norma Fundamental, por lo que solamente mediante el juicio de amparo puede lograrse el control de la supremacía constitucional tratándose de normas generales.

2. Que los jueces locales no pueden calificar normas generales, pues la desaplicación de una norma que sea contraria a la Constitución Federal solamente puede obtenerse a través de la emisión de una sentencia de amparo que declare su inconstitucionalidad.

3. Que los jueces locales no tienen facultades para abstenerse de aplicar las leyes estatales, aun cuando las consideren contrarias a la Ley Suprema.

4. Que los sistemas de control de la supremacía constitucional concentrado y difuso no pueden coexistir en el sistema constitucional mexicano, porque aun cuando el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sea una reproducción literal del numeral 6° de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, el control concentrado se despliega por vía de acción, mientras que el difuso se ejercita por vía de excepción.

El estudio del control difuso como sistema de control de la supremacía constitucional, sugiere que sería conveniente realizar una reflexión sobre la interpretación del artículo 133 de la Constitución General de la República, en virtud de que la génesis y naturaleza de ese medio de control, parece mostrar que existe un sentido diverso del que la Suprema Corte de Justicia estableció.

Como cuestión previa, conviene poner de manifiesto que el control difuso de la supremacía de la Carta Magna fue introducido en el texto constitucional de 1857, mediante el artículo 126 y, posteriormente, en el

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de 1917, a través del precepto 133, como una reproducción literal del numeral 6°, segunda cláusula, de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica (Burgoa, 1998: 161).

El examen teleológico del control difuso, de la supremacía constitucional en los Estados Unidos de Norteamérica evidencia, con meridiana claridad, que su inspiración emana del principio de cohesión de la Federación, que establece que la totalidad de las leyes de ese sistema jurídico son válidas solamente en cuanto sean creadas conforme a la Constitución Federal; por lo que preferir la aplicación de la Constitución sobre una ley local no solamente es una atribución de los jueces estatales, sino que es una obligación impuesta por el mandato constitucional.

Lo anterior tiene razón de ser, porque debe partirse de la base de que la Constitución Federal no solamente está investida del principio de supremacía constitucional, sino del de fundamentalidad, en razón de que la Ley Suprema se erige como la norma hipotética fundamental sobre la cual descansa toda la estructura jurídica y política de cualquier Estado.

Así, el principio de fundamentalidad de la Constitución encuentra sentido en el argumento de que de su contenido se desprenden, en un primer aspecto, los derechos fundamentales de los sujetos que conforman el elemento pueblo de cada Estado (situación que en teoría de la constitución se identifica como el principio de auto-limitación del Estado), los cuales no pueden ser desconocidos arbitrariamente bajo ningún pretexto, sino solamente en los casos en los que el propio ordenamiento supremo lo prevea en forma expresa, en razón de que, conforme a una fundamentación filosófico-jurídica de los límites que la propia soberanía estatal establece, el Estado se funda por y para beneficio del pueblo, dado que, como lo refiere el filósofo alemán Immanuel Kant, en su teoría denominada auto-fin el hombre es un fin en sí mismo y no medio para otros fines (Recaséns, s.f.: 209); principio que, además, está consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos siguientes:

Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.

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En un segundo aspecto, la Constitución está investida del principio de fundamentalidad, porque en ella se previenen las decisiones políticas fundamentales de la estructura de una nación (en teoría de la constitución se identifica como el principio de auto-determinación del Estado), tales como las formas de estado y de gobierno, los sistemas de equilibrio entre poderes, etcétera.

Trasladando la explicación anterior al estudio del control difuso, es dable decir que su finalidad es lograr que los jueces locales, sin importar su especialidad por materia, ajusten sus sentencias a las disposiciones de la Constitución Federal, aun por encima de los ordenamientos estatales, pues, con tal atribución, la propia norma suprema pretende hacer que los juzgadores comunes sean guardianes de los derechos constitucionales y de las decisiones políticas fundamentales, ya que el ejercicio del poder soberano del pueblo que entraña la potestad suprema del Estado no es ilimitado, sino que está sujeto a restricciones de naturaleza jurídica que el propio pueblo establece y que obedece a su especial naturaleza, para que, de esa manera, todos los jueces locales colaboren en un sentido funcional con jurisdicción de la protección de la supremacía constitucional.

Una vez que han sido sentados los principales rasgos del control difuso, enseguida, es conveniente traer a cuenta el artículo 133 de la Constitución General de la República, para que, posteriormente, se aborden las consideraciones que sobre el tema vertió la Suprema Corte de Justicia.

El precepto 133 de la Carta Magna dispone:

Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.

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Del numeral trascrito descuella que la Constitución Federal, las Leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, serán la Ley Suprema de toda la Unión, imponiendo la obligación a los jueces de cada Estado, de que, al resolver cualquier asunto, adecuen sus resoluciones al texto de la norma fundamental, aun cuando ello implique inobservar las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los Estados de la Federación.

1. Ahora bien, en relación con la primera consideración en la que está apoyado el pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia, conviene patentizar que se comparte plenamente dicho criterio, en el sentido de que solamente los Tribunales del Poder Judicial de la Federación están facultados conforme al sistema de control concentrado previsto en la Carta Magna, fundamentalmente en los artículos 103, 105 y 107, para declarar la inconstitucionalidad de normas generales; empero, esa potestad no debe llevarse al extremo de considerar que los jueces locales no tengan atribución para realizar una mera calificación de la constitucionalidad de un cuerpo jurídico local, sin que ello implique su declaratoria de inconstitucionalidad, puesto que si se parte de la premisa de que el control difuso está íntimamente ligado con el principio de supremacía constitucional, es obligación de tales funcionarios judiciales evitar resolver cualquier asunto de su competencia aplicando una ley que sea contraria al texto de la Norma Fundamental, lo cual, desde luego, se traduce en el otorgamiento de la facultad implícita para verificar que una ley estatal que debe ser aplicada para resolver un asunto no sea contraria a la Constitución.

   En efecto, tratándose del sistema de control concentrado de la supremacía constitucional respecto de ordenamientos de carácter general, es obligado destacar que a través del juicio de amparo, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad no es posible examinar la constitucionalidad de la totalidad de las normas generales que se expidan en el sistema jurídico mexicano, en atención a que cada uno de los medios mencionados procede solamente en las hipótesis expresamente previstas en las Constitución Federal y en las leyes reglamentarias correspondientes, por lo que su alcance no puede tutelar, entre otras

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   cuestiones, la totalidad de los asuntos en los que se apliquen disposiciones secundarias que sean contrarias a la norma suprema.

   En ese orden de ideas, al no ser suficientes los medios de control antes descritos para preservar la supremacía constitucional y sin que exista disposición alguna en la Constitución General de la República que los erija como monopolizadores de su defensa, parece que es acertado considerar como natural la atribución que la propia Carta Magna confiere expresamente a los jueces estatales, para que, al resolver los asuntos que sean sometidos a su jurisdicción, apliquen preferentemente sus disposiciones sobre las constituciones y leyes locales, cuando la contravengan.

   De ese modo, importa manifestar que, al actuar en ese sentido, los jueces locales llevan a cabo una operación jurídica que se traduce en realizar una aplicación por preferencia obligatoria, la cual encuentra fundamento y justificación en el principio de supremacía constitucional.

2. En lo que atañe a la segunda consideración de la Suprema Corte, es oportuno decir que, probablemente, ésta pudiera partir de una confusión entre la obligación de inobservar una norma local y la función pública que tiene encomendada de forma exclusiva el Poder Judicial de la Federación de pronunciar una declaratoria de inconstitucionalidad de un cuerpo legal, cuando el caso lo amerite.

   Sobre ese tema, es dable decir que, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 133 de la Constitución General de la República, el control difuso implica que si al resolver cualquier controversia los jueces locales encuentran que una ley estatal, que debe ser aplicada al caso, resulta contraria a aquélla, deben abstenerse de aplicarla, sin que ello constituya una declaratoria de inconstitucionalidad, sino solamente un acto de voluntad selectivo obligatorio, que busca la preeminencia de la norma fundamental, precisamente por el principio de supremacía que a ésta rige.

   En esa misma línea de argumentación, es prudente mencionar que la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma general, en estricto sentido, provoca el pronunciamiento categórico de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación de que determinada disposición es contraria a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los efectos de dicha declaratoria, según sea el medio de control en el que

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   se produjo (amparo -relatividad, controversia constitucional y acción de inconstitucionalidad-efectos de invalidez general), son totalmente divergentes de los que se originan con la inobservancia de una norma local, pues mediante las declaratorias pronunciadas en tales medios de control, se genera una desaplicación y, en su caso, una invalidez total de las normas materia de impugnación.

   Efectivamente, mediante el control difuso no se desaplica una norma general, en principio, porque constitucionalmente dicha facultad solamente puede ser consumada a través de los medios de control concentrado de la supremacía constitucional, los que son de la competencia exclusiva de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación; sino que, por conducto de aquél, del control difuso, se logra que los jueces locales realicen una confrontación entre la Constitución Federal y algún ordenamiento estatal, para que determinen si observarán o no el segundo, operación que, técnicamente, se traduce en aplicar o dejar de aplicar un dispositivo general.

   Sobre tales premisas, a través del control difuso, los jueces locales están obligados indefectiblemente a llevar a cabo una función intelectiva que consiste en examinar los ordenamientos locales a la luz de la Constitución Federal, mediante una comparación de los textos respectivos, determinando, según sea el caso, la aplicación de la norma general local sólo a condición de que sea acorde con la norma suprema, que no sea contraria a ésta, en caso contrario, aplicará la Constitución y dejará de aplicar la norma local, siendo así que en los asuntos en los que consideren que debe prevalecer la norma fundamental, deben inobservar los ordenamientos locales, preservando con ello la fundamentalidad y supremacía de la norma suprema, privilegiando con ello la Unión de los Estados a través del pacto federal.

   Además, en el control difuso, como ya se demostró, no puede existir desaplicación de una norma que no ha sido aplicada; esto es, al ejercer el control difuso de la supremacía constitucional, los jueces estatales no desaplican normas generales, porque es precisamente en el instante en el que el juzgador arriba a la conclusión resolutoria con la que será dirimida la controversia relativa decidiendo el derecho de las partes, cuando tendrá que realizar la confrontación entre el ordenamiento local y la Constitución Federal, para determinar si aplica o no la ley común; por lo que, bajo ese

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   contexto, es obvio que no puede hablarse de que el control difuso implica una desaplicación de una norma que ni siquiera ha sido aplicada.

3. Por lo que hace a la tercera consideración, debe decirse que, atendiendo al texto expreso del artículo 133 de la Constitución General de la República, lo jueces locales no solamente tienen atribución para inobservar la aplicación de leyes estatales, sino que están obligados a realizar tal operación jurídica.

   Ciertamente, el numeral 133 de la norma suprema es categórico al establecer que los jueces de los Estados de la Unión, deberán ajustar sus resoluciones a las disposiciones de aquélla, pero, no obstante la previsión que literal y expresamente consagra la Constitución Federal en ese sentido, la Suprema Corte de Justicia considera que en nuestro sistema constitucional no está previsto el control difuso de la supremacía constitucional, apoyando su consideración en dos razones, a saber:

   1. Que la interpretación del texto 133 de la Constitución Federal no debe ser literal, sino sistemática.

   2. Que de la interpretación sistemática de los principios que informan a la Constitución Federal, tratándose del principio de supremacía constitucional, se colige que el único sistema de control de la Carta Magna es el concentrado.

   En relación con el primer argumento, conviene destacar que de la lectura integral de las cinco ejecutorias que integran la jurisprudencia respectiva no se desprende por qué el máximo tribunal de la nación consideró que el sistema de interpretación literal del artículo a estudio, a la luz de la hermeneútica jurídica, es incorrecto para desentrañar su verdadero espíritu.

   En cuanto corresponde al segundo argumento, es menester destacar que aun cuando la Suprema Corte de Justicia expuso que del análisis sistemático de los medios de control de la supremacía constitucional derivó que solamente están previstos los que se contienen en el concentrado, conviene señalar que en las ejecutorias correspondientes solamente se abordan los preceptos 103 y 107 de la Constitución Federal, en los que únicamente está consagrado un medio de control constitucional, que es el juicio de amparo.

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   Por tanto, cabe decir que, al emitir las ejecutorias respectivas, la Suprema Corte de Justicia solamente abordó uno de los medios de control concentrado de la supremacía constitucional, estudio que, desde luego, no abarcó la totalidad del sistema de control de la supremacía constitucional, en razón de que de un análisis metódico de la Constitución General de la República se infiere que el sistema en sí se presenta de dos maneras:

1. Concentrado.

2. Difuso.

   Para corroborar lo anterior, resulta de especial importancia consultar el contenido jurídico de los preceptos 41, párrafo primero, 128 y relacionarlos con el diverso 133, todos de la Constitución General de la República, los cuales disponen:

   Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

   Artículo 128. Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen.

   La intelección de los preceptos 41, 128 y 133 constitucionales muestra diáfanamente que, por una parte, las legislaturas locales no pueden establecer normas generales que sean contrarias al pacto federal y, por otra, que no solamente los jueces locales tienen la obligación de lograr la preeminencia de la supremacía de la Constitución Federal, aplicando la operación jurídica prevista en el numeral mencionado en último lugar, sino que todo funcionario público, sin importar en qué poder desempeñe su cargo, puesto o comisión, debe hacer que en todo momento sean observadas las disposiciones constitucionales.

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   Con relación a lo anterior, es prudente señalar que reconocer y aceptar que los tribunales estatales no solamente están facultados, sino que se encuentran obligados a examinar la regularidad intrínseca de las leyes locales, no significa una invasión en la función de jurisdicción constitucional que tienen a su cargo los Tribunales del Poder Judicial de la Federación, a quienes les está reservada la función de declarar la inconstitucionalidad de ordenamientos generales, en especial, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, órgano que indiscutiblemente es el máximo y final intérprete de la Constitución General de la República, sino que la atribución otorgada a los jueces comunes, más bien va encaminada a conseguir que en todo momento prevalezca la supremacía del ordenamiento fundamental, a través de apartar la aplicación de normas que sean contrarias a dicho ordenamiento.

4. En lo atinente a la consideración cuarta de la Suprema Corte, que se refiere a que los sistemas concentrado y difuso de control de la supremacía constitucional no pueden coexistir en el sistema jurídico constitucional mexicano, atento a que mientras que en Estados Unidos de Norteamérica el difuso se ejercita por vía de excepción, en México el concentrado opera a través de acción de parte, es indispensable efectuar las reflexiones siguientes.

   Para dilucidar si, efectivamente, el sistema concentrado de control constitucional es contradictorio con el de control difuso es indispensable realizar un análisis de la supremacía de la Constitución, así como de los motivos por los que en ella se introdujeron sistemas para evitar su vulneración, ya que la Carta Magna los prevé conjuntamente en su texto.

   En relación directa con lo anterior, conviene señalar que la Constitución Federal está investida de los principios de fundamentalidad y supremacía, los que examinados desde una perspectiva eminentemente teórico-constitucional, significan que todas las autoridades del Estado mexicano tienen la obligación inexorable de actuar conforme al marco jurídico establecido en el ordenamiento fundamental, en virtud de que solamente actuando conforme a las disposiciones constitucionales se preserva verdaderamente el imperio de la auto-limitación y de la auto-determinación del propio Estado, con lo que se logra el correcto ejercicio de la soberanía que dimana del pueblo.

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   Asimismo, puede decirse que el principio de supremacía constitucional implica que todas la leyes secundarias sean expedidas conforme a la Constitución Federal, con el propósito de no contravenirla y en el caso de que un dispositivo general local sea contrario al texto constitucional los jueces estatales están obligados a optar porque prevalezca el pacto federal, inobservando la disposición común, dejando de aplicarla, dado que, sustentar lo contrario, esto es, de considerar que los jueces locales no tienen facultades para inobservar una disposición común, aun cuando fuera abiertamente contraria a los preceptos constitucionales, equivaldría a que la supremacía constitucional no pudiera ser preservada en todo tiempo, lo cual pudiera resultar contrario con el propio principio de supremacía, pues con ello se colocaría a la norma local sobre la norma constitucional.

   Sin que sea óbice para arribar a la conclusión anterior el que la Suprema Corte de Justicia haya expresado que el ejercicio del control difuso se lleva a cabo por vía de excepción, ya que dicha cuestión más bien entraña un análisis procesal de dicho medio de control, que no debe tener peso para considerar que, por esa peculiaridad técnica, su previsión en la Carta Magna es contradictoria con el control concentrado, porque la aplicación de un medio de control de la supremacía constitucional no puede sujetarse a la diferencia que entre uno y otro existe para su procedencia; dado que, de aceptar tal argumento, inclusive los diversos medios de control reconocidos en nuestra Constitución serían contradictorios, porque cada uno tienen diversas hipótesis de procedencia; luego, no debe perderse de vista que atendiendo estrictamente a los principios de fundamentalidad y supremacía constitucional, el criterio acorde con tales principios es que lo que no pueda ser revisado por uno sea revisado por otro, con la idea preponderante de que ningún acto o ley puede estar por encima de la Constitución General de la República.

   Como reflexión final, huelga decir que si partimos de la postura de que la Constitución es la ley suprema de la República, porque así lo dispone categóricamente su artículo 133, la conclusión lógico-jurídica debiera ser que toda autoridad tiene obligación de ajustar sus actos a las disposiciones constitucionales; específicamente, los jueces locales, quienes deben arreglar sus resoluciones al marco constitucional, no obstante las reglas contrarias que estén contenidas en las leyes locales, toda vez que

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   sustentar que la Constitución es la ley fundamental, pero aceptando que no todas las autoridades (dentro de los cuales están los jueces locales) tienen la obligación de velar por esa supremacía, parecería un contrasentido, porque la Constitución o es suprema o no lo es.

Burgoa Orihuela, Ignacio (1998), El Juicio de Amparo, México: Porrúa.

Recaséns Siches, Luis (s.f.), Filosofía del Derecho, México: Porrúa.