Del código administrativo
| Autor | Charles-Jean Bonnin |
| Páginas | 211-276 |
CAPÍTULO I.
DEL CÓDIGO ADMINISTRATIVO
L
AIDEA PRINCIPAL
que presenta la asociación política es la de pueblo,es
decir, una multitud de hombres dividida en familias, y reunida por las
relaciones y las necesidades de todos, de la que se derivan las leyes que son
la expresión y la regla de esas relaciones y de esas necesidades.1
Esas relaciones y esas necesidades no son más que los intereses privados
de los que se compone el interés público, que entonces los reúne, los liga,
los modifica para formar con ellos un conjunto que ya no haga más que
una totalidad de todos los individuos en el Estado.
Es este interés público, fundamento de toda la organización pública, el
que siempre fue el motivo y el objetivo de la institución del Gobierno, al
igual que su conservación y su mantenimiento fueron más tarde la idea
primordial y el principio de la creación de la administración pública; aun-
que hasta nuestros tiempos modernos la administración no ha sido consi-
derada como una institución distinta en el Estado. Sin el Gobierno, insti-
tuido para velar sobre el Estado, y sin la administración, creada para
mantener el orden y poner en práctica las leyes y los reglamentos bajo su
inspección, sería imposible concebir a la sociedad.
En efecto, si se exploran los primeros anales conocidos de las naciones,
1En todas las ciencias, es importante definir con claridad las palabras que se consa-
gran en ella, porque el conocimiento de esas palabras hace parte de las ciencias. La
palabra pueblo significa reunión de hombres, viviendo en un mismo país, y regidos por
las mismas leyes bajo un mismo gobierno. La palabra nación, aunque tiene la misma
denominación que la palabra pueblo, tiene un significado más amplio, porque esta pala-
bra expresa además el poder del pueblo, y que se utiliza todavía comparativamente en el
extranjero. Sin embargo, si se dice de igual modo el pueblo francés, la nación francesa,
ya sea con respecto a los franceses en su interior, ya sea hasta con relación a las demás
naciones, no hay que confundir esas dos expresiones. En el primer caso, pueblo francés
significa el conjunto de los franceses, desde el punto de vista de sus leyes, de sus cos-
tumbres y de sus hábitos, o en comparación con el extranjero desde ese mismo punto de
vista, pero siempre en un sentido intrínseco, y considerado de modo individual y pasivo;
mientras que nación francesa tiene un sentido más amplio, ya que desde ese mismo
punto de vista se entiende a los franceses como parte integrante de la confederación de
los pueblos, y que, en este segundo caso, esta palabra se entiende siempre activamente,
lo que no podía decirse de la primera. La palabra Estado significa la organización políti-
ca de un pueblo, y entonces tiene un significado pasivo; cuando se le toma como desig-
nando las relaciones de una nación con otra, se entiende entonces por extensión en un
sentido activo, porque quiere decir potencia, que significa siempre una Nación o Estado
en sus relaciones exteriores políticas o comerciales. La palabra potencia jamás podrá ser
considerada más que en este sentido. Esa palabra toma su significado del hecho de que
una nación, ya sea en su estado de paz, o en su estado de guerra, es realmente una poten-
cia ejerciendo entonces un poder sin el que no se le podría concebir.
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212 PRINCIPIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
aunque su origen esté para siempre cubierto por un velo impenetrable, se
descubre en ellos, por lo menos en épocas casi certeras, que los hombres,
por bárbaros que pudieran ser, quisieron velar por sus intereses privados,
hasta por el interés público, y en consecuencia por su felicidad.2Necesa-
riamente la conservación del individuo y de su libertad natural fue el pro-
pósito de esas asociaciones llamadas Estados, y la regla de las relaciones
sociales entre los hombres.
Para garantizar una y otra, se instituyó primero el Gobierno. No fue
sino más tarde cuando la justicia, que emana de él, entró como consecuen-
cia del Gobierno a la organización política de los Estados, y fue separada
de ella en la institución pública. Pero la administración pública siempre
ignorada aún debía nacer, por así decirlo, habiendo sido continuamente
considerada como el Gobierno mismo del Estado, y no habiendo tenido
jamás principios y leyes particulares que trazaran la línea de demarcación
entre ella y el Gobierno, y que determinaran sus funciones propias, sus
atribuciones y su competencia.
Sin embargo, nacida con el Estado, pero confundida en un principio con
el Gobierno, la Administración fue necesariamente la primera de las con-
venciones establecidas para la organización del orden interior en cada
parte del territorio, como la justicia para el mantenimiento del orden exis-
tente. En efecto, no se podría concebir al Estado sin agentes subalternos
subordinados al jefe, y que mantienen, en su nombre, y hacen aplicar los
convenios que lo organizan, pues no se podría comprender al Gobierno y a
la dirección de los asuntos públicos sin funcionarios establecidos para
velar sobre todos, en cada localidad de ese Estado, y encargados de vincu-
lar así las relaciones de cada uno con la sociedad misma.
Fue necesario entonces que la sociedad determinara primero las condi-
ciones conforme a las cuales sería regida, antes de establecer las penas a
la infracción de dichas condiciones, y de fijar las formas según las cuales
se infligirían esas penas: por consiguiente, que determinara las reglas con-
forme a las cuales el Estado estaría ordenado, los convenios que fijarían
las relaciones de cada uno con todos, y los hombres públicos encargados de
aplicar dichos convenios en todos los casos de interés general, antes de es-
tablecer las reglas que determinaran las relaciones de individuo a indivi-
duo en los casos particulares, y los magistrados encargados de fallar en
dichos casos, y en la infracción a esos convenios. En efecto, la justicia es
una consecuencia de la administración, al igual que esta última es una
consecuencia del Gobierno, ya que está establecida, en general, para cui-
2Si, a consecuencia de los tiempos, los hombres sufrieron de que se pusieran obstácu-
los a su libertad, y por consiguiente a su felicidad y a sus intereses más preciados, jamás
pudo ser, independientemente de los cambios acontecidos en el carácter, el espíritu, las
opiniones y los hábitos, más que por el olvido del propósito de su asociación, y por consi-
guiente por el sacrificio del interés público al interés privado, como por demasiada con-
fianza en jefes astutos y ambiciosos. La guerra es sin duda alguna una de las principales
causas de la esclavitud pública en los primeros tiempos de las naciones.
DEL CÓDIGO ADMINISTRATIVO 213
dar que el orden que la administración manda no sea alterado por las
pasiones de los hombres y por intereses particulares, ya sea que se consi-
dere que la justicia resuelve en los debates privados, o que se estime que
aplica a los delitos las penas determinadas por la ley.
Así pues, aunque todavía sin nombre propio y particular, en los prime-
ros tiempos de los pueblos la administración reglamentó las relaciones de
cada uno con todos; y aunque unida al Gobierno, del que en realidad es
una emanación, pero del que también se distingue, estableció sin embargo
cierto orden entre los hombres, con el nombre mismo del Gobierno, con el
que se confundía.
Fueron menos los ensayos iniciales y burdos de la administración en la
institución pública los que perjudicaron en los Estados, que la ignorancia
en la que siempre se estuvo de la esencia de las relaciones y de los princi-
pios de la administración. Por ello, se advierte hasta en las legislaciones
más bárbaras un deseo siempre constante de garantizar la seguridad
pública y de velar por la felicidad de los hombres. Pero fueron las pasiones
y los intereses personales de los jefes de los Estados los que siempre des-
naturalizaron y oscurecieron sus principios, y los que desviaron sus bene-
ficios.
Debido a que jamás se definieron con claridad el Gobierno mismo, y el
objetivo de su institución, se desconocieron los principios constitutivos de
la administración, que no son más que sus consecuencias. Por lo tanto, los
príncipes jamás vieron en el poder más que la autoridad y el ejercicio de
dicha autoridad. Viéndose sólo a sí mismos en el Estado, refirieron todo a
sí mismos, y esa idea falsa que el Gobierno tenía de él mismo, fue el único
principio que reconocieron los agentes de los príncipes y de los ministros,
en la dirección de los asuntos públicos.
Así, la confusión de la administración y del Gobierno siempre había
sembrado el desorden en la organización política, y los falsos principios en
materia de Gobierno y de administración fueron más tarde la causa de
todos los males públicos, pues los errores perduran como verdades.Y como
jamás se había partido de los principios del orden social, como jamás se
habían advertido las instituciones en el Estado, su motivo y sus atribucio-
nes propias y distintas, la arbitrariedad en la autoridad, aunada a los
errores de los publicistas, siempre provocó la mayor confusión en la admi-
nistración pública.3
3La senda de la verdad suele ser áspera y amarga, y la de la imaginación, risueña y
florida; pero sólo lleva al error cuando no tiene la razón por guía. En cuanto el hombre
cree conocer, es presuntuoso de su saber, y orgulloso de lo que sabe; y si aúna el poder a
esa presunción y a ese orgullo, ya ningún freno lo detiene. Los errores de quienes han
escrito acerca del Gobierno de los hombres, se observan sobre todo en sus sistemas sobre
las sociedades, y en los principios que plantearon para regirlas. Sin embargo, es del
estudio del hombre y de sus relaciones necesarias con sus semejantes, combinados con lo
que puede haber de cierto en los primeros anales de los pueblos conocidos, de donde debe
desprenderse la verdad. Pues, si es conforme a la razón volver a las causas probadas de
las cosas, es asimismo contrario al sentido común querer explicar por los misterios de lo
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