Capacidades: las piezas del rompecabezas del desarrollo
| Autor | Ana Cecilia de Alba González - David Gómez Álvarez |
| Páginas | 51-82 |
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Una conceptualización amplia del desarrollo humano, más allá de
los indicadores tradicionales, necesariamente pasa por la discusión
de los determinantes institucionales que inciden en el desarrollo, en-
tendido desde una perspectiva amplia.
El presente capítulo pretende, por lo tanto, presentar el estado del arte
respecto del debate sobre el desarrollo de capacidades desde los tres pun-
tos fundamentales del mismo: la definición de capacidades, la metodología
para desarrollarlas y la formulación de indicadores para su medición.
REVISIÓN CONCEPTUAL DEL DESARROLLO DE CAPACIDADES
En su acepción más amplia, capacidad se entiende como el intangible
que permite a los actores de una sociedad desempeñarse adecuada-
mente para obtener resultados óptimos de acuerdo a sus intereses y
necesidades. De esta manera, las capacidades que detentan los indivi-
duos, instituciones y sociedades en general se refieren a su habilidad
para establecer y lograr objetivos, ejecutar funciones, así como resolver
problemas de forma permanente. Es decir, se refieren a la facultad que
tienen los agentes para ejercer su libertad en la consecución de una
mejor calidad de vida.1 En este sentido, las capacidades son un medio
fundamental para lograr un mayor desarrollo humano.
1 El nivel de logros que éstos alcanzan depende en gran medida d e sus posibilidades para
obtener, reforzar, adaptar y mant ener dichas cap acidades, a lo que se denomina desarrollo de
capacidades (UNDP, 2007a).
Capítulo 2
Capacidades: las piezas del rompecabezas del desarrollo
Ana Cecilia de Alba González
David Gómez Álvarez
Ana Cecilia de Alba González y David Gómez Álvarez52
La individualización de las capacidades así como el reconocimien-
to de su carácter endógeno2 ha requerido, sin embargo, un cambio en el
enfoque, lenguaje y estrategia utilizada para la consecución del desarro-
llo. En efecto, la utilización del término capacidad se ha modificado
en el transcurso de las últimas décadas, en paralelo al debate sobre el
papel del Estado en –y la noción misma de– el desarrollo. De tal forma
que es posible observar una expansión del rango de incidencia del
concepto: mientras que algunos autores lo entienden como un insumo,
otros como un proceso, y algunos más como un resultado (Morgan,
2006). Asimismo, hay quienes lo consideran una cualidad institu-
cional (Fukuyama, 2004; Israel, 1987), un atributo de la gobernanza
(Grindle, 1997), una característica organizacional (Tobelem, 1992,
Morgan, 1997; Boesen y Therkildsen, 2004), o un factor habilitador del
individuo (Sen, 1999).
El uso laxo del término capacidad ha dificultado su definición, ya
que es común su utilización como sinónimo de calidad administrativa,
desempeño organizacional, eficiencia de gestión, capacitación, entre
otros.3 Por tanto, para propósitos de claridad conceptual, este apartado
propone una división de la evolución del término en cuatro etapas o
categorías: desarrollo institucional, nuevo institucionalismo, gober-
nanza democrática y desarrollo de capacidades institucionales.
Desarrollo institucional
La primera escuela de pensamiento sobre capacidades, se puede equi-
parar con el modelo tradicional de administración pública, que se
refiere al desarrollo como sinónimo de crecimiento económico. Este
modelo supone el aprovechamiento del capital y la tecnología para
incrementar la producción, y con ello, mejorar los niveles de vida de
2 Se entiende por endógeno la apropiación o reconocimiento de la independencia y unicidad
del individuo y su situación, como determinante para el desarrollo (Hernández, 2006).
3 Esta situación propicia la crítica de algunos autores, quienes se refieren a las capacidades
como un concepto más del argot de las organizaciones int ernacionales (Boesen & Therkildsen
(2004), Moore (1995). Mientras que otros, como Peter Morgan (2006), opinan que la utilidad ope-
rativa del término se deriva precisamente de la ambigüedad y falta de definición del concepto,
ya que permite adaptarse a cada situación, contexto y tiempo específico.
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la población para alcanzar la paz y el progreso. Desde esta perspectiva,
fundamentalmente desarrollista y en su momento estatista, capacidad
se entiende como el correcto desempeño de las instituciones públicas
a partir de la habilidad de los individuos que forman parte de éstas
(Cohen, 1993). En consecuencia, los esfuerzos por impulsar las capa-
cidades se centran en la construcción de burocracias –organizaciones
formales– necesarias para la gestión óptima de la inversión pública.
Así, la construcción de capacidades se entiende como la provisión
pública de recursos económicos y técnicos para la construcción de las
instituciones que promuevan el desarrollo (Shacter, 2000).
Esto es, en sentido amplio las capacidades se equiparan con ca-
pacitación, y la construcción de capacidades con el mejoramiento del
desempeño de los recursos humanos en las administraciones públicas.
Sin embargo, dado que esto no basta para que las organizaciones obten-
gan resultados óptimos, se amplió el enfoque para incluir la totalidad
de los componentes de las organizaciones burocráticas; para pensar,
entonces, a la capacidad en términos más amplios de mejoramiento de
la gestión administrativa del desarrollo (Ross y Heredia, 2003).
Nuevo institucionalismo
Las crisis económicas mundiales de las décadas de 1970 y 1980, y las
cons ecuencias sociales que se derivaron de e llas, propiciaron la
incorporación de la noción de distribución de la riqueza como com-
plemento necesario del crecimiento económico para alcanzar el de-
sarrollo. Además, las crisis fueron terreno propicio para las ideas
neoliberales de reducción y redimensionamiento del Estado, en
la búsqueda de la eficiencia del gasto público y la lucha contra la
corrupción (North, 1990).
Este enfoque de la nueva gestión pública (NPM) presta, por tanto,
mayor atención al comportamiento económico, donde el mercado defi-
ne los incentivos para el mejoramiento del desempeño institucional de
los gobiernos (Barzelay, 1992; Hood, 1991; March y Olsen, 1997). No
busca ya crear instituciones, sino desarrollarlas, definiendo capacidad
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