El caso de Banamex-Citigroup: la jerarquía de normas y la incorporación de los tratados internacionales al sistema jurídico mexicano
| Autor | Laura Coronado Contreras |
| Cargo | Profesora de Derecho Internacional Privado y de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad Anáhuac México Norte. |
| Páginas | 77-90 |
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A mi padre, Lic. Fernando Coronado Flores, por su ejemplo invaluable.
La ley suprema es el bien del pueblo.
Cicerón1
Ante la crisis financiera internacional que se desarrolló recientemente, una serie de fenómenos económicos han reflejado la importancia de contar con marcos normativos adecuados que permitan regular las actividades de los particulares, equilibrar la injerencia de los gobiernos y brindar seguridad jurídica a los ciudadanos. Dentro de los muchos temas analizados, quizá uno de los de mayor trascendencia para nuestro país es el de la ayuda gubernamental de Estados Unidos al consorcio financiero Citigroup ya que es accionista mayoritario de uno de los bancos más importantes de México.
Más allá de la repercusión en el caso específico de Banamex, ya que la misma situación se ha presentado en otros grupos del sector bancario que han recibido apoyo de diversos gobiernos como Scotiabank, este fenómeno nos ha permitido observar la relevancia que en la práctica profesional conlleva el tema de la jerarquía de normas y la incorporación de los tratados internacionales a nuestro orden jurídico a nivel nacional.
Como una de las políticas de la administración del Presidente Barack Obama, en los últimos meses se ha venido apoyando a diversas instituciones financieras Page 78 para evitar una profundización de los problemas de dicho sector y que eventualmente pudieran perjudicar a los usuarios de esos servicios. Es así que el gobierno norteamericano ha inyectado recursos que le otorgan el 36% del capital de Citigroup.2 Dicha acción tiene repercusiones en nuestra nación ya que a su vez Citigroup posee el 99.86% del capital de Grupo Financiero Banamex, que al mismo tiempo registra una tenencia accionaria del 99.99% en Banco Nacional de México (Banamex).3
Esta situación desembocó en diversas posturas tanto de partidos políticos. instancias gubernamentales, empresarios relacionados con el grupo financiero y analistas.4 El debate prácticamente se centró en la violación de uno de los artículos de las leyes de la materia frente a ciertos supuestos contemplados en el marco de los compromisos internacionales suscritos por nuestro país, específicamente, con nuestro acuerdo comercial con Estados Unidos y Canadá.5
Gran parte de la polémica residió en que ahora los clientes de Banamex (principalmente bajo el enfoque de los deudores), se convertían de forma inmediata también en sujetos de obligaciones con respecto a las autoridades estadounidenses. Inclusive, en el Senado mexicano se presentó -el 26 de febrero de 2009- una iniciativa de reforma al artículo 13 de la Ley de Instituciones Financieras que busca "hacer cumplir la prohibición de una participación de gobiernos en el capital de bancos comerciales en México, como es ahora el caso de la filial mexicana de Citigroup".6 Dicha iniciativa muestra una serie de deficiencias técnicas y revela la trascendencia del conocimiento sobre la ubicación jerárquica de los tratados internacionales en nuestro sistema legal ya que la materia de los servicios Page 79 financieros se encuentra regulada tanto por acuerdos comerciales como por la legislación federal.
En el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) de la cual México es miembro desde su fundación en 1994, uno de los principales documentos jurídicos es el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS por sus siglas en inglés). En él se regula el comercio consistente en el suministro de un servicio en cuatro modalidades:
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del territorio de uno de los miembros al territorio de cualquier otro de los países de la OMC (suministro transfronterizo).
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en el territorio de uno de los países parte del acuerdo a un consumidor de servicios de cualquier otro de los países miembros (consumo en el extranjero)
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por un proveedor de servicios de uno de los países adheridos al tratado mediante presencia comercial en el territorio de cualquiera de los otros países parte, y
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por un proveedor de servicios de uno de los países de la OMC mediante la presencia de personas físicas en el territorio de cualquiera de los otros Estados.7
Asimismo, en dicho acuerdo se contemplan dos anexos referentes exclusivamente al comercio de servicios financieros con el fin de sentar las bases para los principios básicos del intercambio multilateral de éstos entre los 153 países miembros de la OMC. En relación con la situación por la que atraviesan sistemas bancarios como el estadounidense claramente prevé que:
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No obstante las demás disposiciones del Acuerdo, no se impedirá que un Miembro adopte medidas por motivos cautelares, entre ellos la protección de inversores, depositantes, tenedores de pólizas o personas con las que un proveedor de servicios financieros tenga contraída una obligación fiduciaria, o para garantizar la integridad y estabilidad del sistema financiero. Cuando estas medidas no sean conforme a las disposiciones del Acuerdo, no se utilizarán como medio de eludir los compromisos u obligaciones contraídos por el Miembro en el marco del Acuerdo.8
De lo anterior se desprende que no pueden emplearse estas políticas gubernamentales de excepción como un mecanismo para obstaculizar el comercio y se podrán implementar sólo bajo el entendido de que se realice por cuestiones preventivas, Page 80 o bien, para asegurar la estabilidad del sistema correspondiente. Siguiendo estos supuestos, nuestro país ha suscrito diversos tratados en materia comercial que se encuentran en este mismo sentido.
Específicamente, para el caso de Banamex-Citigroup, le es aplicable el capítulo XIV del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) que regula el comercio relacionado con Servicios Financieros. Es así que dentro de su ámbito de aplicación se contemplan las medidas adoptadas relativas a: (i) las instituciones financieras de cada uno de los socios comerciales, (ii) los inversionistas de cada uno de los miembros en instituciones financieras en territorio de otro de los países miembros del acuerdo y (iii) el comercio transfronterizo de servicios financieros.
Al igual que en otros capítulos de dicho acuerdo comercial, uno de los principios consagrados es el de trato nacional en el sentido de que cada uno de los países parte del tratado, otorgará a los inversionistas de cualquiera de los miembros un "trato no menos favorable del que otorga a sus propios inversionistas, en circunstancias similares, respecto al establecimiento, adquisición, expansión, administración, conducción, operación y venta u otras formas de enajenación de instituciones financieras e inversiones en instituciones financieras en su territorio".9
Es importante destacar que dentro de las excepciones señaladas a éste y otros principios como el de establecimiento, el artículo 1410 prevé que las Partes pueden adoptar o mantener medidas razonables por motivos prudenciales, tales como:
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proteger a inversionistas, depositantes, participantes en el mercado financiero, tenedores o beneficiarios de pólizas o personas acreedoras de obligaciones fiduciarias a cargo de una institución financiera o de un prestador de servicios financieros transfronterizos;
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mantener la seguridad, solidez, integridad o responsabilidad financiera de instituciones financieras o de prestadores de servicios financieros transfronterizos; y
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asegurar la integridad y estabilidad del sistema financiero de una Parte.10
Ciertamente, el artículo 1410 carece de algunas precisiones ya que no se establece, por ejemplo, la temporalidad de la protección que podrán realizar los miembros del Tratado.11 No obstante, la situación de Citigroup encuadra perfectamente en estos supuestos.
Consecuencia de lo anterior podemos observar que la declaración de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha sido en el sentido de que la actividad realizada por el gobierno estadounidense no es ilegal ya que el marco normativo Page 81 mexicano -a través de los acuerdos internacionales- permite en situaciones como las antes citadas la intervención gubernamental en casos específicos:
La intervención de los gobiernos no ha tenido por objeto convertirlos en prestadores de servicios financieros; las medidas responden exclusivamente a la necesidad de salvaguardar sus sistemas financieros y los depósitos de sus ahorradores. Por tanto, tales medidas no responden a una intención deliberada de participar en la banca y menos aún de intervenir en el sistema financiero mexicano. Es innegable que los beneficios de los apoyos otorgados en el extranjero se extienden a sus filiales -sic- en México, contribuyendo a conservar su valor, preservar su nivel de capitalización y mantener su capacidad operativa en México, los diferentes tratados de libre comercio suscritos por México, reconocen específicamente el derecho de las partes de adoptar o mantener medidas razonables por motivos prudenciales tales como proteger a ahorradores e inversionistas, asegurar el funcionamiento del sistema nacional de pagos, y en suma, mantener la seguridad, solidez e integridad del sistema financiero en su conjunto.12
Es importante destacar que al momento de la negociación los tres países se encontraban bajo la difícil labor de compaginar sus sistemas jurídicos con las obligaciones internacionales que deberían seguir a partir de la entrada en vigor del Tratado y como la gran parte de los acuerdos internacionales, el TLCAN incluye una serie de reservas por parte cada uno de los Estados firmantes bajo siete anexos: reservas en relación con medidas...
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