Aspectos Legales de la Deuda Externa Latinoamericana
Dr. Francisco VILLAGRAN KRAMER (*)
(*) El autor es graduado de las Universidades de San Carlos, Guatemala, y de Ginebra, Suiza. -Ha sido Diputado, Presidente del Consejo de Estado y Vicepresidente de la República de Guatemala. Asimismo, profesor e investigador académico y, funcionario del Departamento Legal del Banco Interamericano de Desarrollo-. Es autor del libro "La Deuda Externa de Guatemala" editado por la Universidad de San Carlos en 1989. Actualmente es miembro del Directorio Internacional del IRELA-Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericano, con sede en Madrid, España, y del Comité Jurídico Interamericano, con sede en Río de Janeiro, Brasil.
SUMARIO: I. Introducción. 1. La deuda pública interna. 2. La deuda pública externa. 3. Comunes denominadores entre deudores. 4. El patrimonio en divisas. 5. Crecimiento del endeudamiento público y privado. Primera Parte. II. Los Acreedores en el Plano Internacional. 1. Naturaleza de los acreedores externos. 2. Concentración vs. dispersión de acreedurías externas. Segunda Parte. III. Los deudores en los planos nacional e internacional. 1. El Estado y los entes estatales como deudores públicos y privados. 2. Naturaleza de las Obligaciones: ¿Derecho Público o Derecho Privado? 3. La estructura del endeudamiento por sectores. 4. El Sector Público y sus subsectores. Tercera Parte. IV. Otros aspectos del endeudamiento externo. 1. Recursos externos e internos. 2. Suspensión de desembolsos de los préstamos y las comisiones de crédito y de compromiso. Cuarta Parte. V. Renegociación y reestructuración de la deuda externa. 1. El nuevo esquema de relaciones financieras. 2. Los planos o niveles de renegociación. 3. La práctica reciente. 4. Las deudas en los mercados secundarios. 5. Las nuevas opciones. VI. Bibliografía. 1. Bibliografía jurídica. 2. Sobre casos judiciales. 3. Información sobre deudas externas y renegociaciones. 4. Sobre terminología actual. 5. Sobre iniciativas de solución y reconversión.
Los países integrantes del sistema interamericano confrontan, unos en mayor, y otros en menor escala, los difíciles problemas que genera el endeudamiento público, principalmente el externo, puesto que todos son en mayor o en menor medida, acreedores y deudores. Sin embargo, conviene destacar que sus preocupaciones como deudores son mucho mayores que las que los agobian como acreedores. A ello obedece que gobiernos, asesores jurídicos de ministerios de Estado y de bancos centrales confronten hoy en día nuevos y complejos problemas en el análisis del endeudamiento público. A efectos de simplificar el análisis trataremos someramente, primero, la deuda interna y luego, la externa.
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La deuda pública interna
Financiera y legalmente se distingue la deuda pública interna de la externa. En la primera se ubicaban y aún se ubican las obligaciones que mediante títulos valores o títulos de crédito emite el Estado en moneda nacional, y que, por lo general, la Banca Central adquiere. El hecho que esos títulos se emitan y paguen en monedas nacionales, así como, en los lugares designados en el interior de cada país, le dan a esas obligaciones carácter de deuda interna. Por lo general, se distingue la deuda interna bonificada, de las llamadas deudas flotantes y, ambas, de otras obligaciones, puesto que tiene plazo determinado para su amortización, intereses estipulados y los títulos que amparan las obligaciones son transferibles ya sea por simple tradición o por endoso.
Lo singular de la de una interna es que a lo largo del tiempo se ha amortizado o cancelado en monedas nacionales sin que financieramente repercutan las variaciones internas y externas que sufren dichas monedas. En tanto sean de curso legal, el Estado cumple sus obligaciones pagándolas en moneda nacional sin que los montos de lo adeudado sufra, por lo general, variaciones en razón de depreciaciones, devaluaciones o pérdida de su valor adquisitivo. La práctica muestra que los reajustes son más frecuentes tratándose de revaluaciones que de depreciaciones y devaluaciones.
Dado que los Ministerios de Finanzas y los Bancos Centrales se manejan dentro de sus respectivos sistemas monetarios nacionales es comprensible que su principal preocupación sea asegurar el cumplimiento de las obligaciones públicas conforme a los calendarios de pagos previstos y legalmente aprobados, sin que la "existencia física" de monedas nacionales sea el principal problema, toda vez que el Estado puede emitir moneda y, con esa moneda que, como se dice, "hoy vale menos", amortiza, sin embargo, obligaciones contraídas en monedas que anteriormente "valían mas". Los efectos de la "monetización" y de los "déficits fiscales" corren, pues, con frecuencia, paralelos.
Lo sobresaliente, sin embargo, es el impacto que actualmente tiene el endeudamiento externo sobre el endeudamiento público interno, al forzar, a través de los llamados "ajustes estructurales" que preconizan el Fondo Monetario Internacional -FMI- y el Banco Mundial -BIRF- la introducción de correctivos fiscales y monetarios en los sistemas nacionales. Mediante dichos ajustes se persigue reducir el financiamiento interno destinado a cubrir déficits fiscales y la tendencia a la monetización, con lo que el Estado deudor resultará mejorando su capacidad de pago, tanto interna como externamente.
Hasta aquí no señalamos nada nuevo en materia de deuda pública más que el alivio monetario puntualizado y la relación entre el endeudamiento interno y el externo. Cabe agregar, sin embargo, que el alivio financiero que el Estado deudor requiere en lo interno, lo logre no sólo introduciendo los correctivos a que antes se hizo relación sino, acudiendo también, a la conversión o consolidación de sus obligaciones internas. En el fondo esto último apareja una modalidad de recalendarización de los pagos de las obligaciones financieras, sin que forzosamente se registre un proceso de renegociación de deudas con los acreedores, mientras que el alivio externo lo obtiene el deudor cuando logra la condonación de sus obligaciones por los acreedores o, por mutuo acuerdo con ellos, la renegociación de sus deudas.
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La deuda pública externa
La deuda pública externa presenta actualmente importantes variaciones en terrenos de la teoría y de la praxis. En primer lugar, es la moneda extranjera de pago la que determina la naturaleza externa de la deuda y no necesariamente el lugar de pago. Luego, las categorías de acreedores externos o internacionales se han ampliado y extendido, mientras que las categorías de deudores internos o nacionales se han diversificado y multiplicado al grado que actualmente se distinguen e identifican por sectores: público, bancario y privado, diferenciándose, por otra parte, las obligaciones externas del Gobierno Central o Federal -según el caso- de aquellas otras que son propias o imputables al Banco Central, y ambas, de las obligaciones que stricto sensu corresponden al sector privado.
De ahí la distinción que se opera en el plano internacional entre deuda pública y deuda privada o, como las clasifica el Banco Mundial, en primer término: Deuda Pública propiamente y Deuda Pública Garantizada, y luego, la Deuda Privada no garantizada y las obligaciones del FMI. Para efectos de información pública sobre las obligaciones externas de un país deudor el Banco Mundial opera, asimismo, otra distinción entre acreedores oficiales (multilaterales y bilaterales) y acreedores privados (proveedores y mercados financieros) y en el caso de ambas entre las deudas a largo plazo y las deudas a corto plazo.
Las relaciones jurídicas y financieras entre acreedores y deudores, asimismo se han especializado y sofisticado al punto que modernamente debe deslindarse cuándo y en qué casos se trata de obligaciones que caen en el ámbito del Derecho Público y, cuándo y en qué casos, corresponden al ámbito o dominio del Derecho Privado. El efecto es importante. En el primer caso -obligaciones de Derecho Público- el Estado es inmune a la jurisdicción de los tribunales de otro Estado y, sus bienes, incluyendo depósitos monetarios y reservas internacionales, también lo son. En el segundo -obligaciones de Derecho Privado- el Estado y sus bienes ya no disfrutan a plenitud de esos privilegios por lo que algunos bienes, entre otros, los depósitos bancarios son susceptibles, en caso de incumplimiento, de medidas precautorias.
Conviene recordar, por otra parte, que todos los países del hemisferio americano son, a la par de deudores, acreedores, así como que en ambos planos existen categorías. Lo peculiar es que a nivel de acreedores no existen otras categorías más que distinguir a Estados Unidos y a Canadá como los más importantes acreedores en el hemisferio. Sin embargo, Argentina, Brasil, México y Venezuela son, asimismo, importantes acreedores de otros países latinoamericanos. Por ejemplo: México y Venezuela lo son de los países Centroamericanos; Venezuela, de República Dominicana; Argentina, de Bolivia y así por el estilo se pueden identificar los países latinoamericanos que, a la par de ser deudores también son acreedores, aunque en menor escala que Canadá y Estados Unidos, y los "cuatro grandes", antes identificados.
Es pertinente señalar, asimismo, que las obligaciones externas de los países latinoamericanos con EE.UU., Canadá y con otros países latinoamericanos se contabilizan principalmente, en monedas convertibles -en mayor volumen, en dólares de EE.UU.- y, en menor, en monedas de los países acreedores, distintos al dollar US. Para los países deudores, esas monedas son siempre monedas extranjeras. A contrariu sensu, las obligaciones externas de Estados Unidos y Canadá se amortizan y se extinguen, por lo general, con sus propias monedas nacionales y su convertibilidad a otras monedas no les presenta ningún problema.
Es, igualmente interesante, reparar que en el hemisferio americano no se ha...
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