Aspectos institucionales y politicas para reforzar el pago de los servicios de agua en Nuevo Laredo, Tamaulipas, y Laredo, Texas.
| Autor | Aguilar Benítez, Ismael |
| Cargo | Report |
Institutional Aspects and Policies to Enforce the Payment of Water Services in Nuevo Laredo, Tamaulipas, and Laredo, Texas
INTRODUCCIÓN
Muchos proveedores de servicios de agua, tanto en países industrializados como en desarrollo, reportan bajos porcentajes de pago por parte de sus usuarios. Esta situación probablemente es peor para las economías en transición; por ejemplo, en Tayikistán, sólo entre 10 y 15 por ciento de los usuarios residenciales paga por los servicios del agua que utiliza (Fankhauser y Tepic, 2007). El fenómeno de morosidad en el pago de los servicios del agua es también un asunto relevante en países occidentales. Por ejemplo, el Reino Unido enfrentaba en 2003 una deuda irrecuperable de 164 millones de libras o el equivalente a 3 por ciento del total de facturación por consumo residencial (Water UK, 2004). América Latina no es la excepción. Un reporte anual de la Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas registra que el adeudo promedio de los 36 organismos proveedores de la muestra equivale a dos meses de su facturación total (ADERASA, 2007). En México un promedio de 31 por ciento del total facturado no se recupera, en algunas ciudades este promedio usualmente se eleva hasta 50 por ciento (Conagua, 2006). En una escala regional, el noreste de México tiene un fuerte problema en cuanto a la morosidad en el pago de los servicios del agua. Un análisis de los datos de facturación de tres ciudades del noreste (Nuevo Laredo, Piedras Negras y Ciudad Acuña) revela que entre 40 y 60 por ciento de las viviendas no paga a tiempo sus facturas mensuales por servicios de agua.
La morosidad en el pago de los servicios de agua es un problema serio. Primero, vulnera la autosuficiencia financiera de los organismos del agua, ya que conduce a la inestabilidad de sus ingresos. Esta situación hace más difícil para los organismos proveedores planear un adecuado mantenimiento y expandir las redes de distribución para cubrir la creciente demanda del servicio. Segundo, una consecuencia indirecta de la morosidad es que la población más pobre, que frecuentemente carece de los servicios de agua, tiene que pagar más para cubrir sus necesidades básicas de agua. Por ejemplo, las viviendas sin conexión en las ciudades fronterizas del norte de México tienen que pagar hasta más de cinco dólares por un metro cúbico de agua; (1) en contraste, las viviendas conectadas pagan medio dólar por la misma cantidad de agua. Finalmente y no menos importante, la morosidad en el pago de los servicios del agua puede promover un uso ineficiente de este recurso, ya que los usuarios morosos no tienen un incentivo para conservarlo (Aguilar y Saphores, 2008). Aunque puede argumentarse que la importancia relativa por el consumo urbano es menor que la registrada por el uso agrícola, los hábitos de consumo urbanos tienen una relevancia mayor en el grado de conciencia social para un uso racional de este recurso.
En ese contexto, planteamos tres preguntas principales de investigación: 1) ¿Cuáles son los aspectos operativos e institucionales que determinan las políticas que los organismos operadores implementan para lidiar con la morosidad? 2) ¿Cuál es el grado de efectividad de esas políticas para reducir la morosidad? 3) ¿Cómo la implementación de esas políticas afecta las finanzas de los organismos operadores y consecuentemente su desempeño?
Los casos de estudio, Nuevo Laredo, Tamaulipas, en México, y Laredo, Texas, en Estados Unidos, muestran cómo diferentes perspectivas para enfrentar los problemas en el manejo de los servicios del agua pueden vulnerar la viabilidad financiera y afectar el nivel de desempeño de los proveedores. Específicamente, este trabajo analiza las políticas de reforzamiento del pago basadas en alternativas como la desconexión o suspensión del servicio, recargos por pagos atrasados, reducción del flujo de agua y campañas de promoción del pago en las ciudades que se analizan.
El estudio utiliza tres fuentes de información: bases de datos sobre facturación, información documental y entrevistas semiestructuradas. En particular, se analizan bases de datos de facturación por vivienda para el periodo 2000-2004 para Nuevo Laredo e información agregada sobre facturación para el año fiscal 2004-2005 para Laredo. Las entrevistas se enfocaron en las experiencias de los entrevistados (funcionarios de los organismos proveedores y líderes sociales) sobre la implementación y la influencia de las políticas de reforzamiento del pago.
El trabajo está organizado como sigue: la primera sección revisa la escasa bibliografía sobre morosidad en el pago de los servicios de agua. En la segunda sección se presentan los estudios de caso de Nuevo Laredo y Laredo con énfasis en las políticas implementadas para enfrentar la morosidad y sus resultados. Finalmente se presentan algunas recomendaciones de política y las conclusiones del estudio.
EL COBRO DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y EL FENÓMENO DE LA MOROSIDAD EN EL PAGO
La bibliografía sobre el manejo de los servicios de agua identifica que la recuperación de los costos totales es una prioridad para lograr la eficiencia y una adecuada cobertura de estos servicios (World Water Council, 2003). En consecuencia, varios estudios han analizado la "correcta" asignación de precios del agua potable (Dinar y Subramanian, 1997; hanemann, 1998; Dinar, 2000; OCDE, 1999). Desde un punto de vista de eficiencia económica, el precio del agua debería asociarse con el costo marginal de su provisión (i.e., el costo que implica producir una unidad adicional de consumo, en este caso un metro cúbico de agua). El uso del precio marginal aseguraría el uso eficiente de un recurso escaso entre sus usos alternativos (Griffin, 2006). Por ejemplo, el precio por metro cúbico del agua para uso urbano basado en el costo marginal cubriría el costo por dejar de utilizar esa agua para otro uso, como el agrícola. El precio marginal también aseguraría que nuevas fuentes de abastecimiento de agua se desarrollen sólo si los consumidores están dispuestos a pagar su costo. Un problema para usar esta metodología de definición de precios es establecer cuál es el costo marginal en el corto y largo plazo. Griffin (2006) sugiere calcular el costo marginal para el usuario como el valor futuro del agua no renovable extraída descontada a valor presente. Un elemento que puede ser útil para establecer ese valor presente es el pago que se hace por los derechos de agua. Sin embargo, ese pago puede subestimar el costo ecológico de sobreexplotar una fuente de agua. Otro obstáculo común para el uso del costo marginal en la fijación de cargos por servicios de agua es que no todos los usuarios cuentan con medidores instalados y funcionando correctamente.
En la práctica, la regla de fijar los cargos por consumo de agua basados en el costo marginal raramente se aplica (Shaw, 2005). En general lo que se establece son sistemas de tarifas que se definen a partir de los costos contables y que son políticamente aceptables. En parte esto se explica por el hecho de que por lo regular cada ciudad tiene sólo un operador de servicios de agua que funciona como un monopolio. Por lo tanto, la definición de precios con base en el costo marginal, que funciona bajo el supuesto de libre competencia, no es el criterio que se aplica. Una complicación adicional se presenta debido a que un esquema de tarifas que se utiliza con frecuencia en varios países, incluido México, es el llamado "sistema de rangos crecientes", esto es, se cobra una tarifa por rango o bloque de consumo que se incrementa conforme se incrementa el consumo. Como resultado, los usuarios dentro de cada rango enfrentan diferentes precios marginales. Es habitual que este esquema ocasione que el usuario promedio desconozca el costo real que genera por consumir un metro cúbico adicional de agua, con lo que el objetivo de eficiencia económica se dificulta si se utilizan los costos marginales para fijar las tarifas.
Debido precisamente al monopolio de los servicios del agua en cada ciudad, las tarifas las propone el operador, a partir de costos contables de operación, y los supervisa un regulador, quien, en última instancia, autoriza las tarifas. Desde un punto de vista contable, una tarifa debería recuperar al menos todos los costos en que el organismo operador incurre por la provisión de servicios de agua. En un trabajo reciente (CEA-Nadbank, 2006) se propone que esos costos deben incluir los costos básicos (administración, producción, distribución, depreciación y financiamiento) y los costos no indispensables para la operación (incremento de disponibilidad, servicio al cliente y otros). En ese trabajo se incorpora el concepto de eficiencia comercial (i. e., la proporción de la cantidad facturada que efectivamente se cobra), a fin de establecer si el organismo efectivamente recupera sus costos. La morosidad en el pago, como contraparte de la eficiencia comercial, es un fuerte determinante de la viabilidad financiera de los servicios de agua.
Sin embargo, y a pesar de ser un fenómeno que aparece en varios países, es sorprendente que pocos estudios analicen el problema de la morosidad en el pago de los servicios del agua. Algunas excepciones son Booysen (2001); Urbiztondo (2001); Merret (2002); Kayaga, Calvert y Sansom (2003), y Fankhauser y Tepic (2007). En general estos estudios se abocan a analizar la capacidad de pago y los factores sociodemográficos que explican la morosidad. Respecto a la capacidad de pago como un factor determinante en la explicación del fenómeno de morosidad, los resultados no son definitivos. Aunque, como el trabajo de Booysen (2001) en África del Sur muestra, en algunos lugares la pobreza puede tener un impacto significativo en las bajas tasas de cobranza de los servicios del agua, éste no es el caso en otros países. Por ejemplo, con base en una encuesta a viviendas de países en transición, Fankhauser y Tepic (2007) analizan la accesibilidad de los...
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