Antecedentes del servicio civil de carrera en México
| Autor | Rafael Martínez Puón |
| Páginas | 112-139 |
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Si bien desde mediados del siglo dieciocho, bajo el sello de la Casa Borbón y la creación de la Secretaría Virreinal en 1742, se marcó el principio de la reforma del sistema administrativo, a través de la división del ejercicio público por áreas espe- cíficas y funciones, profesionalización de funcionarios, renovación de estructuras y depuración de procedimientos, no se llegó a establecer un servicio civil de carrera. No obstante ello, habría que destacar en cuanto a políticas de personal durante 1761-1832, que se hicieron esfuerzos importantes en materia de profesionalización y permanencia de funcionarios públicos en sus puestos (ARNOLD, 1988), aunque la designación de los puestos públicos siguieron otorgándose por los medios conocidos, lejos de mecanismos claros e imparciales de ingreso.
Algunos autores como José Juan SÁNCHEZ (1999) han relacionado figuras como el Juicio de Residencia, el Montepío de Ministros y Oficinas y todos los antecedentes relacionados con las Constituciones de 1812, 1824, 1836, 1857, incluso los de la propia Constitución de 1917 (en especial el título cuarto), alusivas a servidores públicos como antecedentes del servicio civil de carrera en México. Al respecto, se considera que tales antecedentes tienen que ver más con aspectos propiamente de responsabilidades de los servidores públicos, que con aspectos de estabilidad, desarrollo y profesionalización en el empleo.
De tal forma, que para hablar de la figura de un servicio civil de carrera en México, se tiene que tener como referente al siglo XX. De los antecedentes que se pueden citar en los que se hace mención de manera expresa al servicio civil de carrera, existe el antecedente de 1911, de un proyecto de ley del servicio civil presentado a la Cámara de Diputados por Justo Sierra y Tomás Berlanga, que sólo
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quedó en precedente para la Diputación de 1917, autora de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del artículo 123, que habría de regular las relaciones de trabajo, pero que fue omisa en la reglamentación o definición de las características específicas de la relación existente entre el Estado y sus trabajadores26.
En 1922, un movimiento de servidores públicos del Gobierno federal dio origen a la Confederación Nacional de la Administración Pública (CNAP), encabezada por el Presidente de la República, Alvaro Obregón y cuyo propósito era fungir como una congregación profesional de servidores públicos en todo el país, pugnando por crear un seguro oficial, prevenir emergencias de trabajo y apoyarse entre sí y sus familias en casos de cesantía, jubilación o deceso; así como la creación de la carrera administrativa, mediante una ley de servicio civil (GUERRERO OROZCO, 1998: 453-454). Por lo que hace a la seguridad social para los servidores públicos, en agosto de 1925 se expidió la Ley de Pensiones Civiles de Retiro que tuvo como propósito fun- damental integrar un sistema de seguridad social. Durante el mismo año por acuer- do del presidente se establecieron los requisitos de admisión, de escalafón y de separación de los empleados de la Contraloría, a fin de ofrecer garantías de estabi- lidad y como cimiento de una carrera administrativa. Resultado de esto fue la expe- dición de la Ley Orgánica de la Contraloría y el Reglamento de Exámenes para nor- mar el requisito de ingreso mediante examen (GUERRERO OROZCO, 1998: 453-454).
En el año 1929 se elaboró un proyecto de ley de servicio civil para el Poder Legislativo formulado por Amílcar Zetina. Dos años más tarde, en el año de 1931, siendo Presidente Constitucional Pascual Ortiz Rubio, se aprobó la Ley Federal del Trabajo. En su artículo segundo se estipuló que "las relaciones entre el Estado y sus servidores se regirán por las leyes de Servicio Civil que se expidieran" (CHÁVEZ, 1987: 65).
Años más tarde, se expidió un documento que llama poderosamente la atención, denominado: "Acuerdo sobre organización y funcionamiento del Servicio Civil" del 12 de abril de 1934 publicado en el Diario Oficial de la Federación. Dicho acuerdo, el cual se considera que bien pudo haber sido una ley en la materia, se integraba de siete capítulos: I.- Del Servicio Civil, II.- De las Comisiones del Servicio Civil, III.- Del ingreso al Servicio Civil, IV.- De las vacaciones, licencias y permisos, V.- De las recompensas y ascensos, VI.- De los derechos y obligaciones del personal comprendido en el Servicio Civil, VII.- De las sanciones. En términos
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generales, se puede decir que dicho acuerdo fue una aproximación al esquema de lo que sería un servicio civil de carrera.
En el mismo acuerdo, en lo que se puede considerar como la exposición de motivos, se destaca lo señalado por el entonces Presidente de la República Interino Abelardo L. Rodríguez:
..."Estimo que ha llegado para mí la oportunidad de iniciar el cumplimiento de un principio revolucionario y la satisfacción de prohijar un régimen con el que me vinculo personalmente, para que sirva, a través del tiempo, como campo de experiencia que propicie a la nueva Administración el estudio de los proble- mas que lleva en su entraña la implantación del Servicio Civil y la formulación de su ley respectiva. Por lo pronto, abdico de la facultad constitucional que tengo para nombrar y remover libremente a los funcionarios y empleados que dependen del Poder Ejecutivo y estatuyo, como seguridad de los propios fun- cionarios y empleados, y en bien de la eficacia de los servicios públicos, un régi- men interno que fija normas para la admisión y nombramiento de los servidores del Gobierno, señale sus derechos, obligaciones y recompensas y establece en su favor la garantía de que, a partir de la fecha del presente acuerdo y hasta el día último de noviembre de este año en que terminará mi ejercicio presidencial, ningún funcionario o empleado podrá ser removido de su puesto sin causa justa, debidamente comprobada ante las Comisiones del Servicio Civil que se instituyen"...27
Efectivamente, el acuerdo prescribía el día 30 de noviembre de ese mismo año (artículo 2º transitorio), fecha que coincidía con el término del período interino del entonces Presidente de la República, quien duró en el cargo de 1932 a 1934. Está muy claro que la medida que se implantó obedeció más a un interés de carácter político partidista, que a una necesidad de tipo administrativo, no obstante ello, se considera que, por la modalidad que se eligió tiene la validez de considerarse como un antecedente del servicio civil de carrera en México.
También durante 1934 el titular del Ejecutivo reorganizó el Servicio Exterior estableciéndose una sola carrera administrativa del servicio, la cual se iniciaba con el cargo de vicecónsul dentro de la rama consular y su culminación en el puesto de consejero dentro de la rama diplomática, y de cónsul de primera en la otra rama. Se impuso la regla de un tiempo mínimo de desempeño en el puesto actual para la promoción y se siguió conservando la aplicación de exámenes para determinados casos. En la reorganización se innovó la clasificación horizontal de la carrera administrativa atendiendo a dos categorías: funcionarios de carrera y empleados de
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carrera. El régimen de promoción era con base en el mérito; la estabilidad y permanencia se garantizaba con procedimientos de remoción de los miembros del Servicio Exterior (GUERRERO OROZCO, 1998: 454).
En el año de 1935 el Instituto de Estudios Sociales, Políticos y Económicos del Partido Nacional Revolucionario presentó un proyecto de ley de servicio civil de carrera para los empleados públicos. En él se hablaba de la necesidad de contar con un sistema de ingreso a la Administración Pública a través de concursos de oposición, con servidores públicos profesionalizados y con la posibilidad de hacer una carrera administrativa. En el proyecto presentado se tomó en cuenta los trabajos y opiniones realizadas por diversas instituciones y particularmente de los mismos empleados públicos. El documento llevó por título "Proyecto de Ley del Servicio Civil de la Federación", no fue enviado al Congreso como parte de una iniciativa del Ejecutivo Federal, pero sí fue publicado por un órgano oficial del partido, dicho documento puede ser visto en la Revista Política Social, editada por el Instituto de Estudios Sociales, Políticos y Económicos del PNR, tomo I, número 4, México 1935.
Años más tarde, se publicó el Estatuto de Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión de 1938, y el de 1941; cabe mencionar que ambos documentos no hicieron mención de la figura de servicio civil de carrera. En 1943 con el propósito de revisar el aparato administrativo, el Presidente de la República acordó crear una Comisión Intersecretarial con el fin de formular y llevar a cabo un Plan coordinado de Mejoramiento de la Organización Pública. El plan contemplaba la supresión de servicios no indispensables, el mejoramiento del rendimiento del per- sonal, la agilidad de los trámites con el menor costo para el erario y un mejor apro- vechamiento de los fondos públicos28. En 1947 una nueva ley en materia de segu- ridad social extendió la magnitud de las pensiones incorporando al régimen de la seguridad social a un mayor número de trabajadores y de organismos públicos. Finalmente, al crearse el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), mediante ley expedida en diciembre de 1959, se incrementaron notablemente los derechos de seguridad social de los servidores públicos29. Con respecto al Estatuto de Trabajadores al servicio de los Poderes de la Unión, hubo de venir la reforma constitucional del 5 de diciembre de 1960, que incorporó al texto del artículo 123 el apartado B, regulador de las relaciones de trabajo...
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