Un analisis de la transformacion del servicio universal y el ambito reservado en las politicas de competencia del sector postal en la union Europea.
| Autor | Rodr |
| Cargo | P. 211-237 |
Establecimiento de restricciones asimétricas sobre el operador actual
Una política que podría favorecer la competencia a corto plazo es la imposición de restricciones asimétricas al operador actual sobre la capacidad de éste para reducir los precios o expandir su línea de productos. En ambos casos, la reducción de la competencia del psu actual favorece la entrada de competidores, pero no sin costos importantes. En primer lugar, la presencia de descremado del mercado (cream-skimming) puede afectar el equilibrio financiero del proveedor. En el sector postal, el riesgo de comportamientos de descremado es una amenaza real. El mercado postal es rentable en zonas urbanas y de elevada concentración de la población y de empresas generadoras de gran volumen de envíos postales, como bancos, agencias publicitarias e instituciones públicas. Por el contrario, los mayores costos en el medio rural y la imposición de precio uniforme hacen que el servicio sea deficitario en tales ámbitos. La entrada de los competidores en la franja rentable del negocio, compitiendo en precios con un operador limitado asimétricamente, reduce la parte rentable del negocio de este último y hace inviable la prestación del servicio a precio accesible en los segmentos no rentables. La existencia de prácticas de descremado del mercado da lugar a un tercer problema, que se presenta cuando se priva a los consumidores de las áreas no rentables de los beneficios de la competencia. Por ejemplo, si en un ámbito rural deficitario el servicio universal está garantizado a un precio uniforme--e inferior a los costos medios--, tal precio resultará inviable a largo plazo si el proveedor obligado a prestarlo no puede competir en precios con los entrantes en el área rentable y, como consecuencia de ello, pierde cuota de mercado en dicha área.
En segundo lugar, la imposibilidad de reducir los precios por parte del psu, permite la existencia en el mercado de competidores ineficientes, con precios superiores a los de competencia perfecta, mayores costos para el sector y menor excedente del consumidor.
En los países de la Unión Europea se utilizan uno o varios de los procedimientos básicos de regulación de precios que comportan restricciones asimétricas: la regulación ex ante --el proveedor necesita autorización de la autoridad nacional de reglamentación (36) (anr)--, el establecimiento de precios límite y la regulación ex post --el proveedor puede establecer los precios libremente pero, a su vez, la anr puede modificarlos--. En la mayoría de los países (37) la regulación ex ante afecta a los precios del ámbito reservado o del spu; las regulaciones de precio límite y ex post se aplican por lo general al spu no reservado.
La imposición de restricciones a la expansión de la línea de productos del spu puede conducir a una menor calidad y variedad de los productos no sólo por parte del proveedor actual, sino también por parte de los entrantes. En un contexto de potente innovación, poner frenos a la expansión de la línea de productos termina por impedir el acceso de los consumidores a productos de la gama de mayor calidad. (38)
Limitaciones a la entrada de capital extranjero en el sector
En determinados sectores productivos de bienes y servicios se impone a veces el sentimiento o la sensibilidad nacional o razones de tipo estratégico como argumentos para rechazar la inversión extranjera. En la UE no son posibles limitaciones a la entrada de capital extranjero, pero en otros contextos tales restricciones podrían favorecer, a corto plazo, la entrada de empresas nacionales ante la ausencia de la amenaza de entrada de empresas extranjeras. Sin embargo, tal política a largo plazo no sólo puede impedir la entrada de operadores extranjeros más eficientes, sino también limitar la entrada de flujos de capital en el sector postal y en cualesquiera otros sectores necesitados de financiación.
La experiencia reciente muestra que los operadores postales siguen centrándose en sus mercados nacionales. Según wik Consult (2006, 173), los operadores obtienen más de 95 por ciento de sus ingresos totales en su mercado nacional. (39)
POLÍTICAS QUE REFUERZAN LA COMPETENCIA EN EL SECTOR POSTAL A LARGO PLAZO
En este apartado se examinan varias políticas de liberalización que consideramos Procompetitivas --en la terminología de Armstrong y Sappington (2006)-- porque fortalecen la competencia a largo plazo y resultan ser imprescindibles para el mantenimiento y perfeccionamiento del mercado competitivo.
Reducción de los costos de la clientela por la búsqueda y el cambio de proveedor
Los costos que pueden incluirse por esos motivos son de muy diversa naturaleza, pues dependen del tipo de servicios y del grado de homogeneidad de los productos ofrecidos por diferentes proveedores. En el servicio telefónico, por ejemplo, el cambio de operador puede inducir importantes costos al cliente si no se garantiza la portabilidad. De la misma manera, en el servicio postal un cliente se vería perjudicado si no puede mantener el mismo número de apartado o el mismo código postal cuando cambia de proveedor. El cliente se vería en la necesidad de modificar la información de su dirección en todos los soportes que la contienen.
Los costos de búsqueda del mejor proveedor del servicio postal se pueden mitigar si los operadores suministran información completa sobre los servicios que ofrecen: precios, condiciones de prestación, pesos, dimensiones, servicios adicionales y demás datos relevantes. La información permitirá al cliente una adecuada selección ventajosa. La información ceñida sólo a los precios no es tan decisiva en el servicio postal como en otros bienes o servicios más homogéneos, como la electricidad o el gas, si bien no debe subestimarse. El cliente del proveedor postal evalúa otros perfiles del servicio diferentes de los precios, como la calidad en plazo, los servicios adicionales, la atención al cliente, la proximidad y la extensión de los puntos de acceso a la red, entre otros.
Las tres directivas postales europeas citadas en la introducción destacan la importancia de la información. Los proveedores del spu deberán proporcionar información suficientemente precisa y actualizada sobre las características de los servicios que ofrecen, en particular, condiciones de acceso, precios y niveles de calidad; al mismo tiempo, estas directivas exigen que esta información sea publicada. (40)
En una línea similar, la Directiva 6/2008 CE generaliza a cualquier prestador de servicio postal la obligación de facilitar información completa y precisa de los servicios (41) que ofrece tanto a los usuarios como a la anr. Para garantizar la interoperabilidad de las redes de distintos operadores, en el caso de que existan, la Directiva 6/2008 CE exige la garantía de acceso a elementos fundamentales de la infraestructura postal. (42)
Las disposiciones citadas contemplan la utilización de instrumentos que reducen los costos de cambio y de búsqueda de un proveedor alternativo y, por lo tanto, permiten implementar una política de liberalización con capacidad para fortalecer la competencia a largo plazo.
La privatización de proveedores del servicio postal propiedad del Estado
Los proveedores de los servicios postales han sido tradicionalmente monopolios de propiedad pública. Aunque se han dado algunos pasos importantes, en la actualidad todavía muchos de los proveedores mantienen una o las dos características siguientes: monopolio y propiedad del Estado. En el último cuarto de ese siglo, la mayoría de los países convirtieron a sus operadores postales en empresas estatales o en agencias gubernamentales que funcionan con patrimonio propio y un grado creciente de autonomía de gestión y flexibilidad comercial. Algunos países incluso han llegado a crear sociedades anónimas estatales que se regulan por las mismas normas que las sociedades anónimas privadas. En cambio, otros países europeos han dado un paso más adelante, llegando a la privatización total o parcial de este tipo de sociedades.
Sin embargo, aunque en este terreno se ha avanzado notablemente en los últimos años, la situación actual dentro --e incluso fuera-- de la UE presenta notables divergencias. En países como el Reino Unido, Francia, Italia, Portugal o España se mantiene la propiedad pública de 100 por ciento del psu; en otros países, como Holanda, Dinamarca, Alemania o Bélgica, han sido privatizados total o parcialmente.
El proceso hacia la privatización total o parcial de los operadores no es el único camino para que el servicio resulte eficiente. El núcleo del problema no está en enfrentar la propiedad privada con la pública, sino en contraponer la propiedad pública con la existencia de un regulador independiente. Cuando el Estado es el único propietario del psu, la atención debe enfocarse en el hecho de que no es eficaz que el regulador dependa de la propiedad, pues el Estado no puede ser juez y parte.
Si bien la propiedad pública total o mayoritaria puede estar justificada por las características de permanencia, calidad, ubicuidad y precio asequible para todos los usuarios, propias del spu, una parte de la literatura sostiene que una política de privatización de proveedores propiedad del Estado puede dar resultados positivos por varias razones: 1) orienta los esfuerzos de la empresa a la reducción de costos y a la oferta de servicios de mayor calidad y 2) reduce el incentivo del proveedor para establecer precios por debajo de los costos como política para ampliar o mantener la cuota de mercado, impidiendo la entrada de competidores más eficientes. En este sentido y como señalan Sappington y Sidak (2003), una empresa propiedad del Estado--más preocupada por mantener o ampliar su participación en el mercado--, es más proclive a mantener precios inferiores a los costos durante largos periodos en comparación con otra empresa cuyo objetivo es la maximización del beneficio. Sin embargo, un regulador independiente, con medios materiales, técnicos y jurídicos...
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