Análisis teórico de la PolÃtica Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea.
| Autor | del Carmen Sandoval Velasco, María |
European Union's Common Foreign and Security Policy: A theoretical analysis
Introducción
A lo largo de más de 50 años de existencia, el proceso de integración europeo no sólo ha dado lugar a transformaciones al interior de los Estados que forman parte de él, sino que ha incidido en los cambios que se han presentado en la estructura del sistema internacional, los cuales han estimulado la reflexión teórica que se ha dado en torno a dicho proceso dentro de las Ciencias Sociales, en particular de Relaciones Internacionales. Los debates entre distintos enfoques teóricos, en ocasiones provenientes de las teorías de Relaciones Internacionales y de Ciencia Política, han estado presentes durante el desarrollo histórico y evolución del fenómeno del proceso de integración que se ha venido dando en Europa. Por esta razón, se puede decir que la teoría se construye en función de la realidad y la explica. A medida que se presentan transformaciones en el proceso de integración europeo (avanza, se enfrenta a crisis, genera reformas institucionales, etc.), se construyen los enfoques teóricos, se generan debates al interior de la comunidad académica y surgen distintas interpretaciones y concepciones sobre este fenómeno.
En la actualidad, la Unión Europea (UE) transita por un periodo de cambio, que se ha generado en gran parte a causa de la reciente entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el cual reforma en gran medida cuestiones relativas al funcionamiento de la Unión, en cuanto a toma de decisiones y estructura institucional, principalmente. Este hecho responde a necesidades y retos a los que se ha venido enfrentando para adecuarse a su realidad regional-espacial y a la dinámica que caracteriza a la sociedad internacional de nuestros días, lo cual también ha dado lugar a la reflexión y análisis sobre el proceso de integración en el que está inmersa.
En las últimas dos décadas, sobre todo a partir de la firma y entrada en vigor del Tratado de Maastritch y la consolidación de la unión económica y monetaria, se ha tendido a considerar a la ue como un actor internacional con un peso significativo en el ámbito económico, pero muy débil en el aspecto político. Esto se debe en gran medida a que en pocas ocasiones se tienen en cuenta los avances y esfuerzos que han tenido lugar a su interior en torno al aumento de la capacidad de cooperación política entre sus miembros y la construcción paulatina de ciertos espacios políticos comunes, como lo es el caso de la Política Exterior y de Seguridad Común (pesc). Esta última representa un ámbito de acción y cooperación política de naturaleza intergubernamental entre los Estados miembros, que se ha desarrollado en la UE y que ha generado cambios tanto en los Estados como en el mismo proceso de integración. Es evidente que la ue no ha logrado avanzar de la misma forma en el ámbito político que en el económico, pero esto no significa un retroceso ni una debilidad, pues es un fenómeno que se caracteriza por ser un proceso en construcción.
El carácter intergubernamental de la pesc y la inexistencia de la supranacionalidad en este ámbito no implican que en ciertas cuestiones relacionadas con la política exterior y de seguridad no se puedan adoptar posiciones y acciones de manera conjunta. La ue ha desarrollado mecanismos e instrumentos políticos para incrementar el papel de la PESC y su propia capacidad de acción como una sola entidad en la esfera internacional. Esto representa un importante avance en este ámbito, pues independientemente de que los Estados miembros sigan teniendo el control sobre sus políticas exteriores y en varias ocasiones distintos intereses nacionales y prioridades, han logrado alcanzar el consenso y acuerdos para establecer objetivos de carácter común, lo cual ha sido, en gran medida, resultado del proceso de integración del cual forman parte y su lugar dentro del sistema internacional. Lo importante es tener en cuenta la manera en la que la integración genera cambios en los Estados y en su forma de relacionarse con el exterior, así como cuestionarse cómo y por qué se ha logrado establecer una política exterior y de seguridad común, cómo ha evolucionado, qué mecanismos e instrumentos se han creado y sobre todo, cómo funciona y cómo puede explicarse. Estas son algunas de las cuestiones que se intentarán responder en este texto.
La existencia de una política exterior y de seguridad de carácter común, supone un elemento de suma importancia tanto para la ue como para el sistema internacional, pues ha logrado adquirir un papel significativo dentro de este último. Así, la hipótesis central que se plantea es que la construcción de una política exterior europea tiene que ser explicada de manera distinta a la concepción de la política exterior de los Estados nación, pues ella no constituye un Estado, ni tiende a serlo. Por esta razón, se afirma que las teorías de Relaciones Internacionales y de la integración pueden otorgar ciertos elementos significativos para el análisis y explicación del funcionamiento de la PESC. Lo importante es no limitarse a una sola teoría, sino retomar variables y conceptos de algunas de ellas para intentar explicar la naturaleza de esa política. Por ello, lo que se propone en este trabajo es la combinación de ciertas variables, conceptos y dimensiones de algunas teorías para lograr una explicación más adecuada de uno de los ámbitos que más ha generado debates y polémicas dentro del estudio de la integración europea, y que además, constituye un elemento que poco a poco ha ido cobrando mayor relevancia y peso dentro del desarrollo del carácter político de la UE: la PESC.
Para explicar y comprender la pesc se sugiere en este trabajo la recuperación de algunos enfoques teóricos de Relaciones Internacionales y de las teorías de la integración europea, por ello se ha dividido en tres partes: en la primera se establecen precisiones conceptuales de la pesc y los elementos que tradicionalmente han caracterizado a la política exterior de los Estados nación. En la segunda, se hace un breve recuento sobre la construcción de la política exterior y de seguridad común a lo largo del desarrollo histórico del proceso de integración, con el objetivo de dar a conocer la forma en la que ésta ha evolucionado y se ha construido. Asimismo se señala la importancia y el papel de los Estados miembros de la Unión en la construcción de la pesc. Finalmente, en la última parte, después de haber hecho referencia a la naturaleza, desarrollo y evolución de la pesc, se hace una reflexión teórica en torno a ella y se propone retomar algunos elementos y variables de las teorías neorrealista, neofuncionalista, neoinstitucionalista e intergubernamental.
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La naturaleza de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea y sus particularidades frente a la política exterior estatal
El proceso de integración que ha tenido lugar en Europa hizo necesaria la creación de una política exterior y de seguridad de carácter común, mediante la cual, los Estados miembros pudieran responder a ciertos problemas y situaciones internacionales de manera conjunta. El mismo desarrollo y evolución de la integración ha contribuido a la generación de espacios de cooperación política y actuación entre los Estados miembros, además de que se han desarrollado nuevas formas de "hacer política exterior". Lo anterior hace referencia a la singularidad de la política exterior y de seguridad europea, la cual presenta diferencias a la de la concepción tradicional de la política exterior de un Estado.
La PESC puede verse como un mecanismo intergubernamental de política exterior, lo que significa que los Estados miembros desempeñan un papel fundamental en la definición de la PESC y en la toma de decisiones en este ámbito, los cuales en ocasiones llegan a acuerdos y consensos sobre cuestiones específicas. "La Política Exterior y de Seguridad es un campo en el que la autoridad fundamental sigue correspondiendo a los gobiernos de la UE, aunque también intervienen la Comisión Europea y, en menor medida, el Parlamento Europeo." (1) Esto supone que los Estados miembros definen, controlan y deciden sobre la política exterior común en colaboración con las instituciones europeas. No obstante, el carácter común de esta política, es lo que la diferencia en gran medida de la política exterior nacional.
1.1. La concepción tradicional de la política exterior estatal
Para comprender las diferencias entre la pesc y la política exterior de los Estados nación es necesario hacer referencia a ciertos conceptos. En primer lugar, se debe tener en cuenta que, como ya se ha mencionado, la UE no es un Estado, razón por la cual sus políticas no pueden ser explicadas de la misma forma que las políticas nacionales, independientemente si se hace referencia a las mismas categorías y conceptos que se utilizan para explicar la política exterior de los Estados. Aunque existan conceptos propios del Estado que sirven para caracterizar mucho del funcionamiento de la pesc y de la ue en general, (2) es importante tener en cuenta que son utilizados para definir realidades distintas.
Tradicionalmente, la política exterior de un Estado se ha concebido como reflejo de la política doméstica y los intereses nacionales. Estos últimos, se entienden como el eje articulador de toda política exterior. El interés nacional, ".. .puede ser entendido como aquellas necesidades vitales que un Estado tiene para garantizar su propia existencia y su funcionalidad." (3) Los Estados diseñan su política exterior en función de sus intereses y proyectos específicos en relación con el ámbito interno e internacional. El dominio sobre la política exterior está estrechamente relacionado con el concepto de soberanía: los Estados tienen la facultad y capacidad de controlar su territorio nacional y regular los asuntos que atañen a la sociedad que se encuentra en dicho espacio territorial. En el ámbito externo, la soberanía estatal implica la independencia frente a otros...
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