¿?A donde va la administracion publica estadounidense?
| Autor | Stillman, Richard J., II |
Whither American Public Administration?
Hay un viejo chiste. Si se caracteriza la sociología como una disciplina en busca de un tema, la Administración Pública estadounidense padece lo opuesto: ¿será un tema en busca de una disciplina? ¿O andará en busca de una profesión? ¿Un campo? ¿Un foco? ¿Un subcampo? ¿Arte o ciencia, o qué?
Evidentemente en este momento no hay consenso. Es "algo" que existe en todas partes como hecho central de la vida moderna, pero aún no hay acuerdo en torno a una definición sobre qué es ese "algo". Definir los límites, por no hablar allá del alcance y el contenido de la Administración Pública en los albores del siglo XXI representa, en el mejor de los casos, un reto; en el peor, según sugieren algunos, una imposibilidad.
¿Qué hacer entonces? Antes de comenzar, tres advertencias. Primero, obsérvese que este texto se concentra en la Administración Pública estadounidense. Por buenas razones, como se destacará una y otra vez aquí, muestra una tradición administrativa muy diferente de la del resto del mundo, lo que hace que su estudio y sus ideas resulten únicos en comparación con los de otras naciones. Segundo, y relacionado con lo anterior, esta discusión se ocupará principalmente de sus ideas y su estudio, no de sus prácticas o procesos institucionales reales. Aquí nos limita el lenguaje. Lamentablemente el inglés no tiene más que una palabra para este término; debido a ello muchas veces se crean verdaderas nubes de confusión lingüística por las referencias a los diferentes tipos de fenómenos administrativos. Por lo tanto, en pro de la claridad en este artículo en particular, permítaseme seguir a Dwight Waldo, quien utiliza mayúsculas --Administración Pública-- cuando se refiere a la teoría, y minúsculas --administración pública-- para hablar de sus prácticas. (2) Por último, me propongo comenzar con algunas perspectivas históricas. Si bien la Administración Pública estadounidense es conocida y hasta admirada su vastedad, su vibrante investigación y su adopción de "lo nuevo" y "lo innovador" para configurar las agendas organizativas públicas del mañana con poco respeto por la tradición con los precedentes, en realidad sus ideas y estudio se arraigan en una herencia cultural poco usual que requiere cierto análisis para poder comprender su alcance y su sustancia hoy ... y mañana. Por eso resultan necesarias ciertas perspectivas históricas antes de pasar a definir sus contornos actuales y futuros.
¿EL PASADO COMO PRÓLOGO?
A diferencia de la Administración Pública europea, con sus cuatro siglos (y más) de desarrollo intelectual consciente, la de Estados Unidos es relativamente reciente. La fecha precisa que acepta la mayor parte de los estudiosos es 1887, cuando apareció el primer ensayo, "El estudio de la administración", de Woodrow Wilson, un artículo que se limitaba a promover su estudio. En 1926 se publicó el primer libro de texto con ese título: Una introducción al estudio de la Administración Pública, de Leonard White. Fue sólo en los treinta y los cuarenta, es decir hace unas siete décadas, cuando comenzaron a florecer de manera significativa la investigación y la especialización en la Administración Pública norteamericana. Su relativa juventud explica en parte sus actuales dificultades en términos de definición; pero sólo en parte. Más bien, sus actuales complicaciones intelectuales tienen su origen en fuentes históricas mucho más profundas.
En primer lugar, Estados Unidos, desde su mismo inicio, trató de eludir la administración pública, no de abocarse a ella. La Constitución norteamericana de 1787 no hace mención alguna del servicio civil, los presupuestos, el manejo público, los departamentos ejecutivos ni de nada que huela siquiera a administración. Y por una razón muy visible: la Declaración de Independencia de 1776 contiene en gran medida una especie de lista del súper de agravios administrativos específicos contra la corona, es decir, contra Jorge III, como razón fundamental de los colonos para incitar a la revolución. Por eso, como señaló en una ocasión lord Acton, la constitución estadounidense se concentró en proteger las libertades individuales o "negativas", es decir, "el Congreso no aprobará ninguna ley ... "; más que promover las "libertades positivas", es decir, garantizar los derechos colectivos del pueblo a la educación, la salud y demás. En toda la historia norteamericana resuena claramente el acento en el individualismo, más que en el colectivismo. En gran medida, aunque no por entero, la Administración Pública estadounidense evolucionó en los albores del siglo XX para promulgar "derechos positivos", como remedio necesario, aunque no muy bien recibido, a los excesos del rústico individualismo. No obstante, en una nación en la cual la Constitución se reverencia como algo sacrosanto, semejante a la Santa Biblia, tanto la administración pública como la Administración Pública fueron --y siguen siendo-- consideradas por muchos como algo extra constitucional y hasta ilegítimo. Las ideas de los fundadores, que hacían hincapié en la protección de las libertades individuales contra la instrucción del gobierno funcionaban cuando el gobierno mismo, y no las grandes corporaciones o los grandes sindicatos, era la principal amenaza para los individuos, y cuando había pocos riesgos serios de inversión extranjera, con una población en su mayoría rural y de autosubsistencia, sin tecnología en gran escala ni cambio rápido. Desde luego, la veloz urbanización, las innovaciones tecnológicas masivas, el peligro militar e internacional del extranjero, la inquietud entre la fuerza de trabajo y la administración, y los considerables trastornos económicos a partir de los inicios del siglo XX, transformaron rápidamente todo eso; ello, a su vez, empezó a requerir una administración pública o una vasta gama de nuevos servicios gubernamentales proporcionados por primera vez a una sociedad de masas. Por eso, a diferencia de lo que ocurrió en Europa y en gran parte del resto del mundo, donde hubo primero Estados administrativos fuertes y después constitucionalismo democrático, Estados Unidos invirtió el proceso: primero tuvo su Constitución y sólo después, a regañadientes, creció su Estado administrativo para que, por último, hicieran su arribo las ciencias administrativas. Este incremento lento, casi imperceptible, o lo que Steven Skowronek llamó alguna vez "reuniendo" del aparato administrativo estadounidense entre 1877 y 1920, caracterizó el desarrollo institucional administrativo estadounidense (Skowronek, 1982, II), así como su manera única de pensar en relación con la Administración Pública.
Pero hay un segundo factor histórico de importancia que contribuyó a que la Administración Pública estadounidense resultase escurridiza y difícil de definir hasta ahora. A diferencia de las ciencias administrativas europeas (y éste es el término que muchos europeos utilizan para describir el estudio de la teoría del campo) en las cuales una teoría del Estado de arriba abajo impulsó una construcción del Estado de arriba abajo (piénsese en los textos de Maquiavelo, Hobbes o Rousseau), la administración pública norteamericana fue "burbujeando" tranquila y azarosamente a partir de reformas básicas imbuidas del "mejoramiento moral" y el "idealismo democrático", por la Liga Municipal Nacional, la Asociación para la Reforma del Servicio Civil, el Departamento de Investigación Municipal de Nueva York y, en general, el "movimiento de los departamentos" en todo el país. Como consecuencia de ello, la Administración Pública estadounidense sigue siendo inductiva, experimental, fragmentaria, aplicada, reformista, por lo menos en contraste con las ciencias administrativas de otros lugares. Una vez más, al no tener un sentimiento de Estadonación, es más, con un miedo perdurable y abyecto a todo lo que se le pareciese, a los estadounidenses les resultaba imposible, y de hecho inconcebible, adoptar un Estado de arriba abajo, informado por una teoría administrativa deductiva de "efecto cascada" resultaba imposible, es más, inconcebible, para los estadounidenses. Por ello tanto la administración pública como la Administración Pública tuvieron que crearse desde cero, inductivamente, por así decirlo, poniendo en práctica un sistema de servicio civil por aquí, ajustando su versión revisada por allá, ensayando sistema de presupuesto acullá, su adaptación en algún otro lado, un plan de manejo de un concejo para el gobierno local en otra parte, y así sucesivamente. En conjunto, toda esa pedacería de innovaciones administrativas fue ascendiendo del nivel de las ciudades al de los estados para llegar finalmente al federal y más tarde "cuajar" colectivamente en una idea a la que hoy denominamos "Administración Pública".
Tercero, a diferencia de Europa y de muchos otros países en los cuales el derecho administrativo o la tradición positiva del derecho llegaron a ser, para el siglo XIX, la metodología básica de enseñanza e investigación, los estadounidenses se arraigaron en la ley fundamental de su Constitución, que en gran medida negaba la autoridad administrativa, así como en la tradición del derecho común basado en presidentes legales de casos previos, lo que no ofrecía mayor guía para la administración pública, la cual tuvo que buscar en otras fuentes para ampliar el alcance, la sustancia y hasta la legitimidad de la Administración Pública. Aquí se hizo evidente en la genialidad del primer texto de Leonard White: optó por basar el nuevo campo en el proceso genérico de la administración, no del derecho, o, como escribió en el prefacio a su primera edición: "Asume que el estudio de la administración debe comenzar en una base gerencial, más que en el fundamento del derecho, y que por lo tanto está más involucrado con los asuntos de la Asociación Estadounidense de Administración que con las decisiones de los tribunales" (White, 1926, i). La administración encajaba bien con los requisitos necesarios para crear un...
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