Uso de la informacion de seguimiento y evaluacion (SyE) de politicas publicas para la toma de decisiones: Un enfoque desde la teoria de juegos/Use of Monitoring and Evaluation (M&E) Information of Public Policy for Decision Making: An Approach from Game Theory.

AutorPena, Jose Danilo Gonzalez

INTRODUCCION

Para lograr los grandes objetivos que tiene la informacion de seguimiento y evaluacion (syE) en terminos de manejo eficiente de recursos, rendicion de cuentas y legitimacion de las instituciones democraticas es fundamental que dicha informacion sea utilizada de manera intensiva tanto por los actores que toman decisiones al interior del gobierno como por las personas y organizaciones que, aunque no formen parte de la administracion publica, encuentran enorme utilidad en este tipo informacion.

No obstante, gran parte de la evidencia muestra que esta clase de informacion no se utiliza para la toma de decisiones que fomenten la efectividad de las politicas y los programas o uso instrumental sino que se usa mas para legitimar decisiones tomadas previamente, persuadir a otros actores sobre alguna idea particular o, simplemente, comprender mejor como se articula la teoria de cambio de una intervencion publica.

En este sentido, se considera importante desarrollar un modelo mas formal que arroje algunas luces sobre las razones por las cuales uno de los principales tipos de uso de la informacion de SyE (el instrumental) aparece tan marginal-mente y que factores pueden incidir en este comportamiento.

El modelo que se propone en este documento utiliza algunas herramientas que brinda la teoria de juegos sobre el comportamiento estrategico de los agentes que estan involucrados en el juego del uso de la informacion de syE para explicar por que cuando se busca que esta informacion se utilice, exclusivamente, para la toma de decisiones (uso instrumental), se convierte en un tipico dilema del prisionero con una fuerte dominancia hacia la no cooperacion, ya que los actores no tienen incentivos para desviarse de este equilibrio. Ademas, se trata de explicar el porque del "no uso" de la informacion de SyE para la toma de decisiones resulta una estrategia predominante para el actor o actores que pueden disponer de esta informacion.

A pesar del fuerte dominio en el juego para no usar la informacion de SyE en todos los diferentes juegos analizados, el estudio arroja algunas sugerencias de politica publica con el fin de quebrar el equilibrio de este dilema del prisionero (1) y que se incremente la probabilidad de uso de la informacion para la toma de decisiones.

El presente documento se divide en once partes comenzando con la presente introduccion. En la segunda, tercera y cuarta partes del documento, se lleva a cabo una descripcion de lo que se entiende por informacion de SyE, los tipos de uso de la informacion de SyE y los factores que inciden en el uso de la informacion de SyE. En las secciones quinta y sexta se menciona la evidencia empirica sobre el limitado uso de la informacion de SyE para tomar decisiones y como se usa dicha informacion en Colombia.

En las secciones septima y octava se lleva a cabo una descripcion general del juego del uso de la informacion de SyE y se desarrolla un juego en forma estrategica (parametrizado y no parametrizado) que presenta el problema del uso de la informacion de SyE en la etapa de presupuestacion (para Colombia, especificamente).

Enseguida, y con el fin de obtener elementos de analisis adicionales que contribuyan al estudio, se analiza el mismo juego, pero ahora en forma extensiva (parametrizado y no parametrizado), donde los jugadores ya no actuan de forma simultanea (como en el juego anterior) sino que se estudia la secuencia de movimientos de cada uno de ellos a traves de un arbol. Asimismo, se mencionan los resultados de otros juegos: un par de juegos repetidos (en forma estrategica asociada al modelo original y asociada al juego extensivo), y un juego en forma extensiva con problemas de informacion. En la decima parte del texto, se proponen algunas implicaciones analiticas del ejercicio y, finalmente, se esbozan algunas conclusiones.

?QUE SE ENTIENDE POR INFORMACION DE SYE?

Ante todo, resulta fundamental tratar de definir los conceptos: seguimiento y evaluacion. Gran parte de los autores e investigadores conciben la informacion de SyE como aquella que describe los resultados de los programas y politicas, mas que los insumos y los procesos, con el fin de retroalimentar las acciones gubernamentales y, de esta forma, generar politicas y programas publicos mas eficientes y efectivos.

Para este documento, el seguimiento se entiende como una funcion continua que utiliza la compilacion sistematica de datos relacionados con indicadores para brindar una medicion sobre el grado de avance y logros de objetivos en relacion con la utilizacion de recursos especificos (OCDE, 2002). Por su parte, la evaluacion se concibe como una valoracion sistematica y objetiva de un proyecto, programa o politica en relacion con su diseno, ejecucion o resultados; su finalidad es determinar la pertinencia y el logro de objetivos, eficiencia del desarrollo, efectividad, impacto y sostenibilidad (OCDE, 2002).

Generalmente, realizar seguimiento hace referencia a la situacion de una politica o programa en relacion con los objetivos o metas programadas en un momento dado (Kusek y Rist, 2005). Por su parte, la evaluacion se refiere al uso de los procedimientos de investigacion social para investigar sistematicamente la efectividad de los programas donde interviene el gobierno (Rossi et al., 2004).

TIPOS DE USO DE LA INFORMACION DE SYE

La literatura sobre evaluacion clasifica las multiples formas en que se usa la informacion de varias maneras; sin embargo, Leviton y Hughes (1981) resumen el uso de la informacion de SyE en tres grandes ramas: uso instrumental, uso persuasivo y uso conceptual.

El uso instrumental se refiere a la aplicacion directa de los hallazgos de las evaluaciones o de otro tipo de informacion a decisiones especificas. Este tipo de uso de la informacion de SyE se puede observar cuando se toman decisiones de planeacion, cuando se esta formulando el presupuesto, cuando se analiza el merito de las agencias que estan solicitando recursos o cuando hay que realizar cambios operativos (o presupuestales), de manera inmediata, durante la ejecucion de un programa o politica.

El uso persuasivo o simbolico esta relacionado con la utilizacion de la informacion de SyE para apoyar una determinada posicion o justificar decisiones que fueron adoptadas por otros motivos. Particularmente, esta practica se observa cuando las agencias utilizan informacion de SyE para justificar sus nuevas solicitudes presupuestales o para defenderse de eventuales recortes que la entidad rectora del gasto tenga necesidad de realizar (Zaltsman, 2010).

Finalmente, en el caso del uso conceptual o de ilustracion (enlightenment), aunque no esta vinculado directamente con la toma decisiones, su utilizacion se realiza a traves de generalizaciones y perspectivas conceptuales que genera la informacion de SyE. Cousins y Leithwood (1986) se refieren a este tipo de uso como "educacion para los tomadores de decisiones". Asimismo, Boyer y Langbein (1991) sostienen que este tipo de uso le permite a los tomadores de decisiones cambiar su forma de pensar sobre un tema en particular.

En este sentido, la informacion de SyE tiene un efecto de "iluminacion" (enlightenment), ya que se utiliza para modificar la forma como los gerentes publicos enmarcan y definen los problemas; como los abordan y los procesan; cuales opciones se pueden descartar y cuales se pueden perseguir, y como se conceptualizan los propositos que se desean alcanzar (Weiss, 1982).

FACTORES QUE INFLUYEN EN EL uso DE LA INFORMACION DE SYE

Aunque existen multiples agrupaciones sobre los factores que influyen en el uso de la informacion de SyE, se pueden clasificar en cuatro clases:

  1. Tecnocraticos-racionales. Hacen referencia, principalmente, a las caracteristicas de la informacion de SyE: relevante, oportuna, facil de comprender. Asimismo, tiene en cuenta si la organizacion posee suficientes recursos para desarrollar labores de SyE. Por ultimo, este tipo de atributos considera si la organizacion posee capacidades y herramientas gerenciales para llevar a cabo los procesos de SyE.

  2. Organizacionales. Estos atributos se refieren a los incentivos en la organizacion para usar informacion de SyE. Ademas, incluye el uso de dicha informacion por parte de los jefes y companeros, la cultura organizacional y las normas al interior de la organizacion que estimulen el uso.

  3. Politicos. Se refieren principalmente al apoyo de altos funcionarios del gobierno en el uso de la informacion de SyE. Incluye el apoyo tanto del congreso como de la ciudadania para fomentar el uso de la informacion de SyE.

  4. Individuales. Hacen referencia a la percepcion del funcionario sobre la utilidad de la informacion de SyE. En estos, se incluye la orientacion del funcionario hacia el servicio publico y el temor de los funcionarios a utilizar este tipo de informacion, entre otros.

    EVIDENCIA DEL USO DE LA INFORMACION DE SYE

    A pesar del gran esfuerzo que muchos gobiernos han hecho para la implementacion y uso de sistemas de evaluacion nacionales-federales, sectoriales y subnacionales en las ultimas dos decadas (Taylor, 2011; Cunill y Ospina, 2003; Newcomer, 1997), gran cantidad de evidencia indica que la informacion proveniente de dichos sistemas no ha permeado la toma de decisiones como se habia planeado (Askim, 2007; Heinrich y Marschke, 2010; Moynihan, 2006; Moynihan y Hawes, 2010; Johanson y Siverbo, 2009; Weiss, 1982; Julnes, 2006; Hammerschmid et al., 2013, y otros). Es decir, no se evidencia un uso instrumental de la informacion de evaluacion, sino mas bien un uso conceptual y simbolico en paises industrializados (Weiss, 1982).

    Por su parte, Beyer y Trice (1982) encuentran que la participacion del uso instrumental de la informacion de evaluacion, con respecto a otros tipos de usos, es muy baja (alrededor de 7%); mientras que la participacion del tipo de uso conceptual es mucho mayor (cerca de 50%). Finalmente, estos autores sugieren que, en algunos casos, el uso de tipo simbolico puede ser mas frecuente...

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