Uruguay: Incentivos e instituciones en una década de reformas
| Autor | Mario Bergara, Sergio Milnitsky |
| Cargo | Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Uruguay, presidente del Banco Central del Uruguay - Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República, Uruguay |
| Páginas | 5-50 |
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Uruguay: Incentivos e instituciones
en una década de reformas*
Uruguay: Incentives and Institutions in a Decade of Reforms
Mario Bergara y Sergio Milnitsky**
ABSTRACT
The structural reforms already implemented and in progress in Uruguay since 2005
imply a signicant change in the rules of the game in the Uruguayan economy
and society. Additionally, the organizational support required to make these
new incentive structures effective has led to a relevant restructuring in several
areas at the State apparatus.
In order to understand why it was feasible in Uruguay to deploy such a relevant
and deep reform process in a short term, we apply the Institutional Economics
perspective, describing the organizational transformations and explaining how
political institutions and the political game affect the policymaking process and
the policy outcomes. In doing so, we also analyze the role, the incentives and the
relative power of the main actors.
The reform process led to new incentive structures and institutions/organizations
consistent with supporting the credibility of those new rules and it implies an
ideological approach regarding the role of the State. Mitigating information
asymmetries and the inequitable distribution of economic power demands a
compensating role from the public sector. Since discretion is supersede by better
dened and open access rules, elitist and clientelistic management of power is
supplanted by a more transparent and democratic political and social environ-
ment.
* Artículo recibido el 19 de octubre de 2017. Los errores remanentes son responsabilidad de los
autores.
** Mario Bergara, Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad
de la República, Uruguay, presidente del Banco Central del Uruguay (correo electrónico: bergara@bcu.
gub.uy). Sergio Milnitsky, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de
la República, Uruguay (correo electrónico: sergiomilnitsky@yahoo.com).
EL TRIMESTRE ECONÓMICO, vol. LXXXV (1), núm. 337, enero-marzo de 2018, pp. 5-50
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Key words: institutions; incentives; public policies; reforms; Uruguay. JEL Classi-
cation: D02.
RESUMEN
El cúmulo de reformas implementadas y en proceso desde el año 2005 en Uruguay
tiene un carácter estructural y conforma un cambio sustancial de las reglas de
juego generales de la economía y de la sociedad uruguaya. Adicionalmente, el
soporte organizacional imprescindible para que esa nueva estructura de incenti-
vos opere efectivamente ha conducido a una reestructuración en múltiples áreas
de la institucionalidad del Estado.
Se hace necesario explicar por qué fue factible en Uruguay desplegar un conjunto
tan relevante de reformas profundas en un corto lapso. Se aplica un enfoque de
economía institucional para describir las transformaciones organizacionales y
para entender cómo la institucionalidad política y el proceso de diseño e imple-
mentación afectan los resultados de las políticas públicas, además de comprender
cómo esta implementación altera las condiciones y las reglas del juego original,
así como el papel, los incentivos y el poder relativo de sus principales jugadores.
Las reformas que apuntaron a generar nuevas estructuras de incentivos y una ins-
titucionalidad acorde para su cumplimiento tienen en su base un enfoque políti-
co-ideológico acerca del papel del Estado. Mitigar las asimetrías de información
y la desigual distribución de poder económico demandan un papel compensa-
torio desde el aparato estatal. En la medida en que la discrecionalidad da paso a
estructuras de estímulos e incentivos predeterminadas, el manejo clientelístico
y elitista del poder da paso al acceso más democrático, transparente y abierto a
reglas mejor especicadas.
Palabras clave: instituciones; incentivos; políticas; reformas; Uruguay. Clasica-
ción JEL: D02.
INTRODUCCIÓN
La profunda crisis económica, nanciera y social que vivió el Uruguay
a principios del siglo no solamente evidenció la inefectividad de
muchas de las estrategias y políticas seguidas hasta ese momento, sino tam-
bién la carencia de enfoques adecuados para consolidar un proceso de cre-
cimiento inclusivo y la debilidad organizacional para llevarlo adelante. La
ineciente estructura de incentivos que reinaba en el proceso económico
BERGARA Y MILNITSKY, Uruguay: Incentivos e instituciones 7
y social uruguayo y la falta de adecuación institucional para desplegar po-
líticas consistentes constituían una constelación de factores que debía ser
atacada de forma integral a partir de una visión diferente.
La situación crítica a la que se llegó entre 2002 y 2004 (caída brutal de
la producción, el empleo y los ingresos y notoria desintegración social con
una pobreza que llegó a 40% de la población) y la llegada del Frente Am-
plio a la administración del gobierno desde el año 2005, constituyeron una
combinación de elementos objetivos y subjetivos que coadyuvaban a la im-
plementación de un proceso profundo de reformas, consistentes con una
modicación sustantiva de la naturaleza de las políticas.
El cúmulo de reformas implementadas y en proceso desde el año 2005 en
Uruguay tiene un carácter estructural y conforma un cambio sustancial de
las reglas de juego generales de la economía y de la sociedad uruguaya. Adi-
cionalmente, el soporte organizacional imprescindible para que esa nueva
estructura de incentivos opere efectivamente ha conducido a una reestruc-
turación en múltiples áreas de la institucionalidad del Estado.
Es necesario explicar por qué fue factible desplegar en Uruguay un con-
junto tan relevante de reformas profundas en un breve lapso. La vivencia
de la crisis implicó una clara demanda social por cambios y, por lo tanto,
contribuyó a viabilizar políticamente un proceso reformador profundo; es
la veta de oportunidades que otorgan las crisis y que hacen que el sacricio
de la sociedad tenga, a la larga, alguna recompensa. A su vez, el hecho de
que la fuerza política de izquierda y centroizquierda asumiera el gobier-
no por primera vez también permitía visualizar que se iniciaba un camino
transformador en la medida en que eran fundadas las expectativas de que el
Frente Amplio iba a procurar desarrollar un enfoque progresista diferen-
te al que había predominado en las décadas previas. Haciendo una gruesa
analogía con los mercados, oferta y demanda por reformas signicativas
parecían alinearse y auguraban una oportunidad para superar los escollos
institucionales del pasado.
Otro factor importante que contribuye a la comprensión de este denso
proceso de cambios estructurales es el hecho de que el Frente Amplio go-
bernó con mayorías parlamentarias, característica que modicó el juego de
transacciones políticas relevantes para avanzar en las reformas, sobre todo
cuando ellas requieren de tratamiento legislativo; dado que afortunadamen-
te la coalición de izquierda está lejos de ser un bloque de unanimidades, esto
no signica que los caminos fueran sencillos. La necesidad de procesar polí-
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