Unidad, diversidad e instituciones democráticas: ¿Qué podemos aprender de la Unión Europea como experimento a gran escala de gobierno y organización polÃtica?
| Autor | Olsen, Johan |
Durante medio siglo, Europa ha estado involucrada en un experimento a gran escala de gobierno y organización política. El experimento aún continúa y el resultado es incierto. En particular, ¿puede este experimento ayudar a entender mejor cuáles factores ejercen su influencia en el aumento y descenso de los esfuerzos voluntarios de cooperación entre entidades y fronteras establecidas?, ¿puede esto arrojar alguna luz sobre cuáles son las consecuencias para las unidades integrantes cuando entran a formar parte de una entidad mayor?, ¿podemos aprender algo acerca de las cambiantes condiciones de las instituciones y actores democráticos y su repercusión en las dinámicas de cambio dentro del orden político? Las respuestas a estas preguntas se elaboran en el artículo siguiente.
Palabras clave: instituciones, Unión Europea, gobierno regional.
Unity Diversity and Democratic Institutions. What can We Learn from the European Union as a Large-scale Experiment in Political Organization and Governing?
For half a century Europe has been involved in a large-scale experiment in political organization and governing. The experiment is still going on and the outcome is uncertain. In particular, can the experiment give a better general understanding of what factors influence the rise and decline of voluntary cooperative efforts across established entities and boundaries? Can it shed light upon what are the consequences for the component units when they become part of a larger entity? Can we learn something about the changing conditions of democratic institutions and actors and their significance for the dynamics of change in political orders? All these questions will be answered in the following article.
Keywords: institutions, European Union, regional government.
INTRODUCCIÓN
Durante medio siglo, Europa ha estado involucrada en un experimento a gran escala de gobierno y organización política. Se han reconsiderado los términos del orden político y las reglas básicas de cooperación política y de asociación. Han ocurrido cambios constitucionales e institucionales. El experimento aún continúa y el resultado es incierto. Entonces, ¿qué clase de orden político ha surgido en Europa?, ¿a través de cuáles procesos ha ocurrido?, ¿por qué un grupo de estados soberanos se ha incorporado voluntariamente a una unidad política más amplia: la Unión Europea?, ¿cuáles han sido las consecuencias para los estados miembros?
Comprender el desarrollo europeo es en sí muy importante. Sin embargo, la política europea en desarrollo resulta también un marco emocionante para explorar algunos aspectos constantes de la vida política y quizás sería útil considerar si acaso existen lecciones importantes fuera del marco europeo. En particular, ¿puede este experimento ayudar a entender mejor cuáles factores ejercen su influencia en el aumento y descenso de los esfuerzos voluntarios de cooperación entre entidades y fronteras establecidas?, ¿puede arrojar alguna luz sobre cuáles son las consecuencias para las unidades integrantes cuando entran a formar parte de una entidad mayor?, ¿podemos aprender algo acerca de las cambiantes condiciones de las instituciones y actores democráticos y su repercusión en las dinámicas de cambio dentro del orden político?
Estos temas se elaboran en los párrafos siguientes. El cambio en el orden político se conceptualiza como institucionalización y desinstitucionalización y se enfoca en la cooperación e integración voluntarias entre entidades políticas en los contextos democráticos contemporáneos. Si bien los cambios causados por la guerra y la coerción han sido importantes para Europa y otros lugares, éstos han sido excluidos. Primero, surgen tres preguntas básicas acerca del orden político. Segundo, se establece hipotéticamente que los continuos esfuerzos para equilibrar la unidad y la diversidad, el sistema de integración y el componente de autonomía resultan clave para comprender las dinámicas de los órdenes políticos; y plantea la pregunta de qué manera las instituciones democráticas de gobierno, como un tipo particular de integración normativa, pueden ayudar a desarrollar y a mantener la unidad y la diversidad. Tercero, la integración europea se visualiza como un proceso de reequilibrio de la unidad y la diversidad, una tarea analítica complicada, porque las interpretaciones del orden político naciente en Europa varían desde percibir el orden de estado de Westfalia como decadente, hasta percibir a Westfalia siendo rescatada o transformada. Finalmente, sugiero cuatro enseñanzas que pueden obtener del caso europeo los estudiosos de las instituciones democráticas de gobierno. (2)
TRES PREGUNTAS ACERCA DEL ORDEN POLÍTICO
Los estudiosos de las instituciones políticas se han preguntado, primero, cómo surge, se mantiene y cambia un orden político relativamente duradero y cómo se evitan el desorden, la violencia y el gobierno errático. Se han preguntado cuáles son las condiciones previas para un orden político y en qué condiciones puede existir una autoridad política. Asimismo, se han preguntado: ¿Cuáles son los procesos a través de los cuales los actores con preferencias poco consistentes son transformados en una comunidad cooperativa políticamente organizada, con un sistema de autoridad compartida, reglas, propósitos comunes y lealtad (Wheeler, 1975, 4)? ¿Cómo se fomentan, se mantienen y se pierden la unidad, la legitimidad, la lealtad y el compromiso colectivo para seguir reglas compartidas? ¿Cuál es el papel que desempeñan el conflicto social y las asimetrías de recursos en el cambio institucional (Knight, 1992)?
Segundo, se ha preguntado: ¿Qué clase de órdenes políticos existen y cuáles puede haber? ¿Cuáles son las características distintivas, los principios organizativos e identidades de los distintos grupos sociales dentro de las comunidades políticas y a través del tiempo? ¿Cuáles son las condiciones para el orden? ¿Para qué son las instituciones y cómo se explican y justifican? ¿Cómo organizan esas instituciones la autoridad, las relaciones y la interacción, y cómo prescriben, permiten, proscriben y obligan a determinados hábitos y conductas del pensamiento como más o menos importantes? ¿Cómo se asigna y controla la utilización de recursos?
Tercero, se han examinado el funcionamiento y las consecuencias de los órdenes políticos. Las instituciones producen efectos tanto colectivos como distributivos. Permiten un gobierno de acción colectiva y crean ventajas mutuas. Asimismo, favorecen sistemáticamente a algunos grupos sociales y tipos de conducta y crean conflictos de distribución, ganadores y perdedores (Schattschneider, 1960; Knight, 1992). Las instituciones enfocan la atención colectiva en sentimientos y preocupaciones compartidos o en aquello que divide a las personas (Rosenau, 1984, 277). Regulan el acceso a los centros y redes políticas (Rokkan, 1970) y a las mentalidades de moda y los hábitos mentales (Mill, 1861). Por consiguiente, la transformación del orden político destruye y crea, a la vez, las instituciones y las oportunidades de vida (Black, 1966; Tilly, 1975, 71).
Una visión democrática inspirada en la Ilustración sostiene que el orden político proviene del pueblo, como la más elevada fuente de legitimidad. La sociedad puede ser entendida e influida y los ciudadanos pueden escribir la historia y diseñar las instituciones con las cuales quieren ser gobernados. Los ciudadanos poseen una "actitud hipotética" hacia las instituciones existentes (Habermas, 1996, 486) y la elección entre las distintas formas de gobierno es el asunto fundamental que enfrenta un sistema de gobierno. Política constitucional significa los procesos a través de los cuales se desarrollan y transforman las instituciones básicas, los principios y las normas de la política y del gobierno.
La visión democrática es consistente con la respuesta más común a por qué los actores individuales o colectivos ingresan voluntariamente en una organización. Se organizan, porque juntos pueden resolver los problemas mejor o con menor esfuerzo y menos gastos que lo que podrían hacerlo por sí mismos. Sin embargo, se han expresado dudas con respecto al grado en que los órdenes políticos y las instituciones se pueden escoger de manera deliberada (Hamilton, Jay y Madison, 1787; Mill, 1861). También ha habido dudas respecto a si realmente importa cómo se diseñan las instituciones y las constituciones, y si éstas están en desacuerdo con las fuerzas económicas y sociales (Dahl, 1989, 127-128, 139).
Por lo general, resulta problemática una interpretación del desarrollo político como la elección y perfección de las instituciones humanistas. Existe una inercia institucional. Las instituciones (y las ideologías institucionales) son el reflejo de la experiencia histórica de una comunidad. Se toman su tiempo para echar raíces y casi siempre son difíciles de cambiar. Las estructuras organizativas y las ideologías institucionales se forjan a través de procesos históricos, en esfuerzos sucesivos para equiparar los principios normativos y las creencias causales con la experiencia. Sin embargo, es igualmente difícil que las instituciones mantengan una constancia. Son vulnerables y se ven amenazadas por la posibilidad de declive y entropía: desorden, desintegración, desorganización, confusión, caos, decadencia y conflictos violentos. Las dinámicas institucionales se ven también influidas por el hecho de que los órdenes democráticos nunca están perfectamente integrados ni son monolíticos, coordinados y consistentes. Están compuestos por una variedad de estructuras y procesos, organizados sobre la base de principios diferentes que chocan y cambian de manera rutinaria (Skowronek, 1995). Algunos de los conflictos políticos más violentos han sido acerca de cuáles son los principios institucionales apropiados y el equilibrio entre unidad y diversidad, coordinación y autonomía. Muchos estudiosos de la organización política han considerado que la falta de estabilidad es un...
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