Reforma tributaria de 2002 e inconstitucionalidad del IESPYS y del ISVSS
| Autor | Margarita Palomino Guerrero |
| Páginas | 39-48 |
Margarita Palomino Guerrero. Profesora del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Ciudad de México, División de Ciencias Sociales y Humanidades, Departamento de Ciencias Políticas y Derecho, y de la Facultad de Derecho de la UNAM. Abogada Consultora.
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El orden jurídico fiscal encuentra su base en la Constitución, de ella derivan las normas restantes que lo componen, las que para alcanzar plena validez, deben ajustarse, en todo y por todo, a sus principios y postulados (cfr. Arrioja, 2000:31).
Bajo este esquema, nuestra Carta Magna es la fuente primigenia del Derecho Tributario; ya que en ella se establecen los principios a los que deberá ajustarse el contenido de la Legislación que configura al Derecho Fiscal. Por tal razón, la Constitución es el primer proceso de manifestación de las normas Jurídicas que contienen el hecho imponible o supuesto normativo, mismo que en el momento en que el gobernado lo actualiza con su acción “hecho generador”, da origen a la relación Jurídico Tributaria y, por ende, al surgimiento del sujeto activo y sujeto pasivo de dicha relación; en donde el sujeto pasivo será el gobernado por estar obligado a hacer, no hacer, tolerar o permitir conforme a lo que establezca la ley, mientras que el Estado en todos los casos será el sujeto activo de la relación Jurídico Tributaria, ya que en él recae la potestad tributaria,1 es decir, la facultad para imponer cargas tributarias, las que siempre deberán contenerse en una ley, así, la ley constituye la fuente formal más importante del Derecho Fiscal, ya que todas las relaciones tributarias, para alcanzar validez, deben ajustarse al principio de legalidad tributaria que el artículo 31, fracción IV, de nuestra Constitución establece, es decir, “Nulum tributum sine lege”, no hay tributo sin ley.
Bajo este contexto, es fundamental conocer el proceso que la Constitución establece para la creación de leyes, dicho procedimiento se encuentra previsto en los artículos 71 y 72 de nuestra Carta Magna. Sin embargo es prudente señalar que tratándose de leyes en materia tributaria, además de dicho proceso, se debe dar cumplimiento puntual a lo que establece el artículo 72, fracción h, de nuestra Constitución Federal.
De esta manera, el proceso legislativo inicia con la presentación de una iniciativa de ley ante el órgano del poder público encargado de legislar, es decir, ante el Congreso de la Unión; dicho órgano se divide en dos cámaras: la de Diputados (con 500 representantes del pueblo) y la de Senadores (con 128 representantes de las entidades federativas). La Cámara que recibe la iniciativa de ley, recibe el nombre de “Cámara de origen” y a la otra Cámara se le llama “revisora”.
Al respecto el artículo 72 de nuestra Carta Magna establece:
Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de las cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones... h) La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos cámaras con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la cámara de Diputados.
De lo anterior se desprende que las iniciativas de ley en materia tributaria se deben presentar ante la Cámara de Diputados, es decir, en materia tributaria la Cámara de origen siempre será la de Diputados, y la de Senadores, siempre tendrá el carácter de revisora.
Al respecto, es importante establecer que las iniciativas de leyes pueden provenir indistintamente de cualesquiera de los siguientes órganos del poder:
El derecho de iniciar Leyes o decretos compete:
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Al Presidente de la República;
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A los Diputados y Senadores, al Congreso de la Unión; y
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A las Legislaturas de los Estados”. (artículo 71 Constitucional) Por lo que, una vez que el proyecto de ley tributaria es presentado ante la Cámara de Diputados por quienes están investidos del poder de iniciativa, se inicia el debate cama-Page 41ral, mismo que puede conducir a la aprobación de la iniciativa o a su rechazo definitivo, todo esto dentro del periodo de sesiones en el que se haya presentado. Cabe señalar que en México, el Congreso de la Unión tiene dos periodos por año: el primero; del 15 de marzo al 30 de abril, y el segundo, del 1o. de septiembre al 15 de diciembre, excepto cuando el Presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83 Constitucional, en cuyo caso las sesiones podrán extenderse hasta el 31 de diciembre de ese año, por lo que fuera de estas fechas el Congreso está en receso, salvo que sea convocado a un periodo extraordinario (artículos 65, 66 y 67 Constitucionales).
En este orden de ideas y con estricto apego a lo que establece el artículo 72 de la Constitución Federal, si el proyecto de ley tributaria fuese desechado en parte, modificado, o adicionado por el Senado en su carácter de cámara revisora, la nueva discusión de la Cámara de Diputados versaría únicamente sobre lo desechado, lo reformado o adicionado, sin poder alterar en manera alguna los artículos aprobados.
Así, al ser aprobado por ambas cámaras el proyecto de ley, éste debe turnarse al Ejecutivo para su promulgación y publicación. No obstante, el Presidente de la República tiene un plazo de diez días útiles para manifestar su rechazo o aceptación. Si rechaza la iniciativa estaremos en presencia de la figura del veto; que no es otra cosa que la oposición a la formulación de reformas o adiciones por parte del titular del Ejecutivo a un proyecto de ley aprobado por el Congreso de la Unión (artículo 72, inciso C, Constitucional). Si acepta la iniciativa, se presenta la figura jurídica llamada sanción, misma que puede revestir dos formas; expresa o tácita:
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La sanción expresa tiene lugar cuando el Presidente de la República ordena promulgar y publicar una ley, ya sea porque está de acuerdo con ella o porque, ejercitado el derecho de veto, su rechazo o sus observaciones fueron desestimadas por los miembros de ambas cámaras legislativas.
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La sanción es tácita cuando el Ejecutivo Federal deja transcurrir 10 días hábiles sin devolver con observaciones un proyecto de ley a la Cámara de Diputados. En este supuesto, al consumarse dicho plazo, el Presidente estará obligado a ordenar de inmediato la correspondiente promulgación, por tanto, para que una norma tenga el carácter de ley debe haber seguido todo el proceso legislativo establecido en el artículo 72 Constitucional; específicamente en materia tributaria, la iniciativa de ley deberá presentarse en la Cámara de Diputados, de lo contrario el ordenamiento será inconstitucional.
En este orden de ideas y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, le corresponde tanto la elaboración del proyecto de Ley de Ingresos como la formulación del proyecto de Presupuesto de Egresos: Es decir, la aprobación de los ingresos corresponde al Congreso de la Unión y la aprobación de los egresos a la Cámara de Diputados, según lo dispuesto por los artículos 73, fracción VII, y 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En México, según Estada “los ingresos del Estado, se regulan en la Ley de Ingresos de la Federación, esta Ley es un catálogo que comprende tanto rubros fiscales como administrativos. En este ordenamiento se autoriza la captación de ingresos por concepto de impuestos, contribuciones de mejoras, aportaciones de seguridad social, aprovechamientos, derechos, productos y montos de endeudamiento, para un ejercicio fiscal” (Estrada, 1998:49).
En nuestro sistema jurídico además de la Ley de Ingresos, existen las leyes impositivas en particular, mismas que determinan los elementos propios de los impuestos y cuya vigencia no es anual sino indefinida, por lo tanto: sujeto, objeto, base, tasa, tarifa y época de pago de cada una de las contribuciones, deben estar establecidas en la ley que regule específicamente el gravamen.
La Ley de Ingresos de la Federación para 2002 se divide en cuatro capítulos a saber:
De los ingresos y el endeudamiento público; de las obligaciones de Petróleos Mexica-Page 42nos; de las facilidades administrativas y estímulos fiscales; de la información, transparencia y la evaluación de la eficiencia recaudatoria, y de la fiscalización y el endeudamiento.
Cabe señalar que la recaudación esperada para el ejercicio fiscal de 2002 por concepto de impuestos es de 806,200 millones de pesos, monto superior nominalmente en un 21% respecto del ejercicio de 2001, que representa el 78% de los ingresos totales que espera recibir, y que, asciende a $ 1,026,235.5 millones de pesos, cantidad inferior en $ 335,631 millones de pesos respecto del año anterior.
En el ordenamiento referido se autorizó al Ejecutivo Federal para contratar, ejercer y autorizar créditos, empréstitos y otras formas del ejercicio del crédito público, por un monto de endeudamiento neto hasta por 110 mil...
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