Las tres caras de la gestion publica.
| Autor | Thompson, Fred |
El tema de este texto tiene que ver con la forma y el contenido de la administración pública como campo de contemplación y estudio académicos. Pese a ser un tema común, al parecer compartimos muy pocas conclusiones con otros colegas. Se puede coincidir en que es un tema importante y en proceso de cambio, pero no en lo tocante a su naturaleza ni, tan siquiera, en su dirección. De hecho, al leer los comentarios de algunos estudiosos junto con el mío me acordé del koan zen (2) de los sabios ciegos y el elefante. Cada uno de los sabios tocó una parte diferente del animal y llegó a una conclusión distinta acerca de su naturaleza esencial: el estudioso que le tomó la trompa concluyó que el elefante es como una manguera; el que le tocó el costado, que es como un muro; el de la pata, que es una columna; el de la oreja, que es un parasol y el que le tomó la cola, que es una cuerda. Lo que quiere señalar el koan es que ninguno de los sabios aprehendió realmente al elefante entero.
Me gustaría poder decir que verdaderamente he captado la naturaleza de la administración pública como campo académico, o por lo menos su dirección, pero no puedo. Además, no hay manera de que logre ver más claro o más lejos que otros expertos realmente eminentes. También yo me concentraré en mi porción del elefante: la parte bastante pequeña del campo más amplio de la política pública y la administración que se ocupa de los siguientes tipos de cuestiones doctrinarias: ¿Cuál es el papel de los administradores públicos? ¿Cuál debe ser el diseño de una organización programática? ¿Cómo deben llevarse a cabo las operaciones gubernamentales? ¿Qué políticas de administración pública (por ejemplo manejo financiero, manejo de recursos humanos, de adquisiciones, etcétera), deben elegirse? (3) El término que prefiero para este rincón de ese campo es el de gestión pública, pero los lectores deben comprender que es una denominación cuestionada.
Como campo académico la gestión pública tiene varios aspectos: uno es el que los profesores Stillman y Arellano denominan tecnocrático; otro que, a falta de mejor nombre, denominaré constructivista social, y el tercero y último, el clínico, o la perspectiva del oficio (craft perspective). Me propongo explicar cada uno de estos discursos, ver de qué manera se ocuparía cada uno de las cuestiones doctrinarias básicas de la gestión pública, y en qué aspectos brindan algo singularmente útil para la práctica de la disciplina. Ofrezco también una disculpa pro curriculum vita sum, haciendo hincapié en mis ideas metateóricas acerca de la búsqueda de la empresa común de investigar, sintetizar y teorizar.
En la historia de los asuntos públicos, dos de esos rostros tienden a aparecer una y otra vez formando parte de una dialéctica histórica en proceso, como empirismo e idealismo. En la historia de México, por ejemplo, tal vez podríamos asociar el punto de vista adoptado por los tecnócratas con el de Francisco Bulnes, y el de los constructivistas con José Vasconcelos. En la actualidad la mayoría de los tecnócratas del campo académico de la gestión pública son estadounidenses. En contraste, los europeos suelen adoptar con más frecuencia una posición constructivista social, aunque muchos de los especialistas a los que citan sean estadounidenses, como Karl Wick, Don Schön, Hugh Miller y O. C. McSwite. (4) Así, cuando los estadounidenses dicen "agencia", es probable que estén hablando de la compatibilidad de incentivos; cuando los europeos usan esa misma palabra, se refieren usualmente a la autonomía o libre albedrío. Otro elemento de tensión es que los estadounidenses parecen concentrarse más en la parte pública de la administración pública, mientras que, paradójicamente, quienes no lo son se centran en la parte de la administración, incluyen do la financiera y la contable, la de personal, de clientes, de adquisiciones, operaciones, y de diseño y cambio organizacional.
Hay una diversidad de razones que explican esto, entre las cuales figuran las diferencias de ubicación, de experiencia práctica y de tradiciones filosóficas. La mayoría de los estadounidenses dan clases en escuelas de asuntos públicos de algún tipo, mientras que la mayoría de los europeos enseñan en escuelas de gestión. Además, es más probable que los académicos del resto del mundo participen en los procesos de gobernanza, mientras que los especialistas estadounidenses suelen estar al margen de ellos, viéndolos desde afuera. Como los que no son estadounidenses están dentro y miran hacia afuera, sus intereses se parecen mucho más a los de los practicantes que a los teóricos estadounidenses, incluyendo, diría yo, un muy saludable interés por los aspectos de la discusión, la retórica y la casuística en materia de administración. Al mismo tiempo, su perspectiva desde adentro puede contribuir a explicar por qué a los especialistas europeos en gestión pública parece costarles tanto distinguir entre la práctica de la misma y su estudio. Como suele ocurrir, la cercanía no sólo tiene beneficios, sino también costos.
La diferencia en materia de enfoque de la gestión pública entre los constructivistas sociales y los tecnócratas queda ilustrada en los dos primeros capítulos del Oxford Handbook of Public Management: "Public management: A concise history of the field" (2005), de Larry Lynn, y "Public management: The word, the movement, the science" (2005), de Chris Hood. Ambos son brillantes, originales y provocadores. Pero ya no puede decirse que estén hablando de dos extremos de un mismo elefante; más bien parecen hablar de reinos animales completamente diferentes.
TESIS: LA GESTIÓN PÚBLICA ES UNA CIENCIA SOCIAL
Lynn afirma que los investigadores de la gestión pública deberían tener como meta llegar a la prueba incontrovertible de que una acción dada producirá un resultado conocido. Por ejemplo, dado que y = ?(x), la función x en igualdad de circunstancias producirá el resultado y; si está ausente, y no tendrá lugar. De manera que si alguien quiere y, debe tener la función x. Desde este punto de vista sumamente instrumental, un buen modelo normativo es simplemente un buen modelo empírico visto de atrás para adelante. Lynn distingue también entre proverbios o principios y reglas. Los principios son verdades universales, se aplican siempre, pero en gran medida carecen de contenido específico. Por ejemplo, "préstale atención a la gente"; "haz primero lo primero"; "haz lo que hay que hacer". En contraste, las reglas son proposiciones contingentes: si encuentras un problema de la forma A, haz A *. Pero no hagas A * si el problema es B, porque no funcionará. En otras palabras, las reglas se basan en distinciones consistentes. Lynn sostiene además que los modelos formales nos ayudan a deducir distinciones; hacemos labor empírica para poner a prueba su validez con datos reales, y después les enseñamos a nuestros alumnos las reglas resultantes, asegurándonos de que, si sienten curiosidad, pueden averiguar cómo se elaboraron las reglas. Su conclusión es que necesitamos herramientas diagnósticas y prescriptivas que permitan a los estudiantes distinguir A de B y saber qué hacer, si A* o B*, o qué preguntas formular, en cada situación (suponiendo que podemos, primero, lidiar con las reglas).
Lynn y sus aliados auspician un programa intelectual para que la administración pública sea un campo de interés y estudio académico, que fue propuesto inicialmente por Herbert Simon hace sesenta años. Simon (1946) demostró que las pretensiones instrumentales de conocimiento del campo simplemente no se basaban en evidencias y, por consiguiente, no superaban la prueba de la correspondencia, y que sus prescripciones, fundadas en esas pretensiones, eran lógicamente inconsistentes, por lo cual tampoco pasaban la prueba de la consistencia. Desde luego, la correspondencia y la consistencia son las únicas dos normas del empirismo para conceder afirmaciones de verdad. (5) Implícitamente, Simon sostenía que cualquier acción que no pueda justificarse en términos de racionalidad científica, experiencia técnica y efectividad, no es una empresa social digna de realizarse. En lugar de las reglas empíricas esbozadas por la mayoría de los estudiosos de la administración pública, llamaba a crear una teoría positiva del comportamiento administrativo, basada en un modelado riguroso, en la puesta a prueba de las hipótesis cuantitativas y en la consistencia lógica.
El trabajo de Simon estimuló la aparición de una ciencia de la administración, la organización y la gobernanza. Pero el campo académico de la administración pública ignoró en gran medida este movimiento, tanto en América del Norte como en Europa. Hasta hace poco la mayoría de los científicos de la administración trabajaban en foros disciplinarios que estaban fuera de la administración pública: (6) en economía, ciencias sociales y las disciplinas de la administración (no sólo teoría y diseño de la organización, sino también estrategia, mercadotecnia, producción y logística, investigación de operaciones, administración de recursos humanos, finanzas y contabilidad administrativa). En otras palabras, las disciplinas de las escuelas de administración de empresas.
Fue necesario que surgiese en América del Norte la escuela independiente de la política pública para que volviese a despertar el interés por aplicar la propuesta de Simon a la clase de cuestiones doctrinales que nos interesan aquí. En muchos casos los especialistas de esas escuelas querían diferenciarse de sus contrapartes en las escuelas de administración pública. Varios de ellos se dieron cuenta de que podían hacerlo si adoptaban la metodología de Simon. (7) Eso era también políticamente conveniente, ya que el profesorado de las escuelas de política pública incluía en general a muchos economistas, con frecuencia en puestos directivos, que compartían esos cánones metodológicos.
No se debe despreciar el...
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