Transferencias intergubernamentales y gasto local: repensando la descentralizacion fiscal desde una revision de la literatura.
| Autor | Trujillo Salazar, Lucía Paola |
INTRODUCCIÓN
Si, como se sostiene desde la literatura sobre el desarrollo local, en la construcción y progreso de un país es indispensable el fortalecimiento de los territorios locales, dotándolos de mayor autonomía con equidad en la capacidad de decisión y acción; entonces, se hace indispensable repensar algunos planteamientos teóricos sobre las relaciones fiscales intergubernamentales. Esto con el fin de sustentar el debate, fundamental en los procesos de descentralización y desarrollo local en Latinoamérica, sobre cómo deben distribuirse las facultades de ingreso y gasto entre los diferentes niveles de gobierno. La necesidad de estudiar este aspecto surge de una discusión teórica y empírica existente en la literatura del federalismo fiscal y las transferencias intergubernamentales, en la que resaltan los argumentos en contra de estas últimas por los efectos negativos que pueden tener sobre el gasto público de los gobiernos locales.
El estudio de la teoría sobre finanzas públicas, desde una perspectiva que conjugue el ámbito nacional con el local, adquiere importancia al tratar de dilucidar parte de las posibles respuestas a problemas de índole económica y social. En este artículo se pretende explorar cuestiones teóricas y conceptuales que permitan explicar por qué determinado sistema fiscal puede conducir a un desempeño inestable de las finanzas públicas, o amenazar los objetivos de equidad. Esta situación se erige como un problema legítimo de política pública pues el diseño e implementación de instituciones fiscales va a determinar, en gran medida, el logro de objetivos fundamentales como el crecimiento estable con desarrollo y equidad en un país.
A lo largo del texto se van planteando respuestas (no concluyentes) a cuestiones relevantes y problemáticas en lo referente a los dilemas de organización intergubernamental y las funciones básicas del Estado. Asimismo, se indaga acerca de cuáles son las diferentes maneras en que los Estados pueden afrontar los desafíos de la descentralización y cómo ha abordado la economía estos problemas de organización estatal. A partir de este marco analítico se introduce el debate sobre la asignación de potestades tributarias y la necesidad de transferencias intergubernamentales, presentando los diferentes planteamientos normativos y positivos que enmarcan la discusión. Presentados estos enfoques, entonces, adquiere relevancia el estudio de los efectos que las transferencias intergubernamentales tienen sobre el gasto público de los gobiernos locales. Para ello se exploran las explicaciones teóricas que hay detrás del fenómeno empírico llamado flypaper effect. Por lo tanto, se hace indispensable analizar los enfoques analíticos del votante mediano, el burócrata maximizador del presupuesto y la relación principal-agente enmarcada en los desarrollos teóricos del neoinstitucionalismo de la elección racional.
Una vez desarrollado este andamiaje teórico y analítico que posibilite, desde el diálogo de diferentes postulados, la compresión del problema en cuestión, se plantearán entonces algunas conclusiones y reflexiones en torno a los dos grandes interrogantes abordados a lo largo del artículo: 1) ¿Cuáles son los argumentos que justifican o rechazan la existencia de transferencias intergubernamentales? 2) ¿Qué tipos de transferencias se pueden distinguir, y dentro de ellas, cuál es la más deseable y bajo qué circunstancias?
MODELOS DE ORGANIZACIÓN ESTATAL
EL VIEJO DEBATE: CENTRALIZACIÓN VS. DESCENTRALIZACIÓN
Con respecto a la organización institucional estatal la concepción de la administración pública se presenta esencialmente entre dos modelos en cierta medida antagónicos: la organización centralizada y el sistema descentralizado. No obstante, es preciso tener en cuenta que en la práctica ningún país ha adoptado uno de los modelos en forma totalmente pura y radical, antes bien, predominan principalmente dos variantes de estos modelos: el sistema político unitario y el federal. Es importante hacer énfasis en que el sistema unitario no corresponde a un Estado totalmente centralizado, ni el régimen federal es un Estado descentralizado en su grado máximo, dado que en ambas formas de organización estatal lo que se busca es tanto la legitimidad democrática del poder, como la unidad política del propio Estado.
De acuerdo con Dolores Rufián y Eduardo Palma (1991), los conceptos de unidad y centralización son diferentes. Mientras el primero se refiere sólo a la igualdad de las leyes y derechos de los ciudadanos de un mismo Estado, permitiendo una desconcentración de funciones y competencias; el segundo hace referencia a que todas las decisiones del ámbito público competen al gobierno central. En este sentido, un Estado puede ser unitario y estar fuertemente descentralizado. (2) Asimismo, los autores señalan que en un gobierno federal existen competencias centralizadas y, a su vez, cada uno de los Estados federados tiene autonomía política y cumple con la prestación de algunos servicios de acuerdo con los preceptos constitucionales. Incluso en algunos países federados puede existir un menor grado de competencias descentralizadas en comparación con otros países unitarios descentralizados.
Se ha reconocido entonces, que los Estados unitarios no se articulan de manera excluyente con formas de gobierno centralizadas y que Estados federales tampoco corresponden exclusivamente a gobiernos totalmente descentralizados. Al determinar esta manifestación de formas yuxtapuestas de organización estatal, surge un problema legítimo de política económica: la necesidad de establecer una adecuada definición y coordinación de las funciones de gasto, recaudación y regulación entre los distintos niveles gubernamentales. En la resolución de dicho problema se deben conjugar dos criterios que propendan por el crecimiento estable y el desarrollo con equidad en un país: la búsqueda de la eficiencia fiscal en el desempeño de los ingresos y gastos del sector público nacional y local, con la equidad en la provisión de bienes y servicios públicos (educación, salud, infraestructura básica, entre otros). Esto lleva al problema clásico de cuáles son las funciones esenciales que un gobierno debe asumir para el logro de los objetivos mencionados y qué nivel de gobierno debe responder a cada una de las responsabilidades definidas.
LAS TRES FUNCIONES TRADICIONALES DEL SECTOR PÚBLICO
La teoría de las finanzas públicas establece que los gobiernos deben afrontar tres funciones principales como respuesta a las fallas que el mercado presenta, tanto en la provisión de algunos servicios sociales básicos, como en la redistribución del ingreso. La responsabilidad de estas intervenciones recae sobre distintos niveles de gobierno. A partir del estudio clásico de Musgrave (1959) se fueron obteniendo acuerdos acerca de cuáles deben ser las funciones del gobierno y qué ámbito gubernamental tiene competencia sobre cada una de ellas.
La función de estabilización: se refiere al control de la demanda agregada del país, la carga tributaria, la política monetaria, en forma tal que se estimule el crecimiento económico y a la vez se eviten tanto presiones inflacionarias como deficitarias en el ámbito fiscal. Esto es, en términos generales, la conducción de las políticas fiscal y monetaria hacia una senda de crecimiento sostenido. Dadas estas características, la función de estabilización debe estar en manos del gobierno central.
La función de distribución: se reconoce que ésta puede desarrollarse de manera más eficiente a nivel nacional que a nivel local. El argumento central es que el presupuesto nacional se constituye, por lo general, en el instrumento más eficiente para redistribuir el ingreso tanto entre ciudadanos como entre regiones.
La función de asignación: se refiere al suministro de bienes y servicios públicos y meritorios, es decir, aquellos que el sector privado produciría a escalas inferiores a las que son socialmente deseables o a precios muy elevados que eliminarían del mercado a un segmento importante de la sociedad. Esta función, en contraposición de las dos primeras, recae sobre los gobiernos subnacionales puesto que tiene como objetivo el uso eficiente de los recursos a partir, tanto de ciertas condiciones de ingresos locales, como de pautas determinadas sobre las preferencias de los consumidores a nivel local.
Con lo anterior es posible apreciar que no todas las funciones de gobierno recaen sobre el sector central. (3) Sin embargo, hasta aquí no hemos planteado argumentos acerca de las diferentes maneras en que los Estados pueden afrontar los desafíos de la descentralización. Por lo tanto se hace necesario indagar en las conceptualizaciones de descentralización y en las diferentes formas en que puede ser implementada.
DEFINICIÓN Y FORMAS DE DESCENTRALIZACIÓN
Se puede establecer, básicamente, que la descentralización es un proceso mediante el cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad desde el nivel central de una organización a unidades descentralizadas o alejadas del centro. Ésta se aplica tanto en organizaciones privadas como públicas con el propósito general de mejorar la eficiencia en el cumplimiento de sus objetivos (Boisier, 1990). Así, la descentralización es un concepto general que puede dividirse en distintas formas y tipos. Siguiendo a Cohen y Peterson (citados por el Departamento Nacional de Planeación en Colombia, 2002), se ha identificado que los países han explorado diferentes formas de descentralización: la descentralización espacial, la descentralización hacia el mercado, la descentralización política y la descentralización administrativa.
La descentralización espacial pretende restringir la concentración del desarrollo en unos pocos centros urbanos por medio de la transferencia de recursos e instrumentos que promuevan la actividad económica e industrial. La descentralización hacia el mercado es el traspaso hacia personas privadas de la responsabilidad de la prestación de servicios...
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