Sustentabilidad ambiental, del concepto a la práctica: una oportunidad para la implementación de la evaluación ambiental estratégica en México. - Vol. 21 Nbr. 2, September 2012 - Gestion y Politica Publica - Books and Journals - VLEX 635453925

Sustentabilidad ambiental, del concepto a la práctica: una oportunidad para la implementación de la evaluación ambiental estratégica en México.

Author:Ahumada Cervantes, Brenda
 
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Environmental Sustainability, from Concept to Practice: An Opportunity for the Implementation of Strategic Environmental Assessment in Mexico

México abordó la sustentabilidad ambiental en su Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (pnd 2007-2012) como la administración eficiente y racional de los recursos naturales para mejorar el bienestar de la población actual sin comprometer la calidad de vida de las generaciones futuras, y consideró que uno de los principales retos que enfrenta como país es incluir al medio ambiente como uno de los elementos de la competitividad y el desarrollo económico y social para alcanzar un desarrollo sustentable, ya que aún está a tiempo de poner en práctica las medidas necesarias para que todos los proyectos, en específico los de infraestructura y los del sector productivo, sean compatibles con la protección del ambiente. Sin embargo, en la práctica el instrumento con el que cuenta para evaluar las alternativas de desarrollo es la evaluación de impacto ambiental (eia), obligatoria previo a la realización de obras y actividades consideradas en el artículo 28 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), lo cual no permite influir mucho en la toma de decisiones, debido a que su actuación se limita al último nivel en la planeación del desarrollo, requiriendo su fortalecimiento con la implementación de una herramienta de carácter estratégico que permita evaluar en materia ambiental los instrumentos de planeación de orden superior.

En la historia evolutiva de la evaluación ambiental dentro del proceso de la toma de decisiones, la EIA se reconoce como la primera generación, la evaluación ambiental estratégica (eae) se considera el paradigma de segunda generación y la tercera es el uso e integración de estos instrumentos para dar mayor certidumbre a la sustentabilidad ambiental (Sadler, 1999).

La evaluación ambiental tiene sus antecedentes en la Ley Nacional de Protección al Ambiente de los Estados Unidos de América publicada en 1969. Esta fue la primera legislación que incluyó la solicitud de evaluación previa a la autorización de determinadas actividades humanas que podrían tener impactos significativos sobre el ambiente. Después de dos décadas, se celebró la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en Río de Janeiro, Brasil, en 1992, en donde se convino que la protección del ambiente en la planeación del desarrollo era fundamental para lograr la sustentabilidad. Uno de sus resultados fue la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo que incluyó el principio 17, en donde se estableció la necesidad de emprender una EIA en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que pueda tener un impacto significativo en el ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad competente. De este modo, la EIA se convierte en el instrumento de carácter preventivo de la política ambiental más usado en el siglo xx.

Aun cuando la EIA promueve la mejora en el desempeño ambiental de los proyectos de desarrollo en lo individual, este instrumento por sí solo no ha sido capaz de dar garantía a la sustentabilidad ambiental, por lo que la degradación del medio ambiente sigue siendo una preocupación importante en los países en desarrollo (Sadler, 1999). Tras evaluar las actuaciones de la EIA, tanto en sus logros como en sus fallas y limitaciones, surge la EAE como la evaluación de las políticas, planes y programas, que son los niveles más altos en la jerarquía lógica de las decisiones en la planeación del desarrollo (Noble y Storey, 2001; Alshuwaikhat, 2005). Sadler y Verheem (1996) definen la EAE como un proceso sistemático para evaluar las consecuencias ambientales de las propuestas de políticas, planes y programas para garantizar que sean plenamente incluidas y apropiadamente tomadas en cuenta en las etapas tempranas de la toma de decisiones al mismo nivel que las consideraciones económicas y sociales.

Los principales periodos del desarrollo de la EAE son: a)formativa (1970-1988), tiene sus antecedentes en la EIA; b) formalización (1989-2000), fue instituida por un número creciente de países y organizaciones internacionales, iniciando con Canadá en 1990 y el Banco Mundial en 1989, y c) expansión (2001 hasta la fecha), una nueva generación de instrumentos jurídicos internacionales promete tener posicionada a la EAE para una mayor adopción y uso, especialmente en relación con los planes y programas; por ejemplo, la transposición de la Directiva 2001/42/CE sobre evaluación de los efectos ambientales de determinados planes y programas, (1) por los Estados miembros de la Unión Europea ha aumentado el número de sistemas de evaluación ambiental; el Protocolo sobre Evaluación Ambiental Estratégica, (2) extenderá esta tendencia a un mayor número de países (Sadler, 2005); así como el Plan de Acción Centroamericano para el Fortalecimiento de los Sistemas de Evaluación de Impacto Ambiental, que incluye el desarrollo de una agenda para la inserción de las EAE dentro de la toma de decisiones estratégicas, aprobado en 2002 por los Ministros de Ambiente integrantes de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), y el Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea para aplicar la EAE en el contexto de una iniciativa de escala regional (CCAD, 2007).

La aplicación de la EAE es cada vez mayor, incluso en los países en desarrollo; por ejemplo: África del Sur, Argentina, Brasil, Chile y Costa Rica, y se extiende a un número amplio de sectores y ámbitos (Alshuwaikhat, 2005). Existe un gran consenso de que la EAE debe ser desarrollada y adaptada a las condiciones de la demanda, las realidades institucionales y las circunstancias políticas de cada país, y en consecuencia no puede haber un enfoque modelo para este instrumento (Dalal-Clayton y Sadler, 1999).

Para los fines de esta propuesta, la EAE se considera como el procedimiento aplicado a la evaluación de iniciativas de programas y sus alternativas, que garantiza que sus consecuencias ambientales sean identificadas y consideradas de manera formal desde las fases iniciales de la toma de decisiones, al mismo nivel que las consideraciones sociales y económicas. Tiene como objetivo prevenir y mitigar las consecuencias ambientales de la toma de decisiones en fases anteriores a la de los proyectos, mediante el reconocimiento oportuno de las alternativas de iniciativas que mejor se ajustan a los principios de sustentabilidad ambiental. Lo que permitirá que estos principios permeen hasta el último nivel de la planeación a través de criterios y lineamientos ambientales emanados de la EAE de los programas e incorporarlos en las bases de diseño de los proyectos respectivos, que serán materia de la EIA.

NATURALEZA Y NECESIDAD DE HACER REFORMAS A LOS ORDENAMIENTOS JURÍDICOS EN MATERIA AMBIENTAL

La necesidad de hacer reformas a los ordenamientos jurídicos asociados a la gestión ambiental tienen una estrecha vinculación con el consenso internacional: buscan basarse en evidencias científicas y surgen de la necesidad de revertir la degradación ambiental creciente provocada por el desarrollo. La rapidez con la que se gestan los cambios en el mundo reclama que los marcos jurídicos se mantengan actualizados de manera permanente, incorporando nuevos paradigmas provenientes del análisis de los resultados de la aplicación de los actuales.

Los principios fundamentales del derecho internacional ambiental se establecen como guías o parámetros jurídicos para la acción y el comportamiento de las naciones. Es común encontrarlos en instrumentos internacionales blandos, (3) y la mayoría se agrupan en las declaraciones de principios, como la Declaración de Estocolmo de 1972 y la Declaración de Río de 1992 (Nava, 2005). Algunos de estos principios son: soberanía sobre los recursos naturales, cooperación internacional para la protección ambiental, prevención, precaución, responsabilidad y reparación del daño ambiental, sustentabilidad, y evaluación de impacto ambiental (Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, 1992; Herdegen, 2005; Nava, 2005; Drnas de Clément, 2006).

Después de casi cuatro décadas de alta actividad internacional, orientada a asumir compromisos ambientales (1972-2011), los países están reacios a aceptar mayores compromisos que tamizarían su habilidad de competir en un mercado internacional cada vez más liberalizado y globalizante; motivo por el cual el concepto de desarrollo sustentable requiere instrumentos de carácter obligatorio como la EAE, que lo hagan efectivo y le permitan trascender su actual nivel de mera retórica (Oñate et al., 2002). La búsqueda de un desarrollo sustentable implica la incorporación de variables ambientales, sociales y económicas en cualquier proceso de toma de decisión. Si el país quiere seguir avanzando hacia este tipo de desarrollo tiene que trabajar por ello en todos los ámbitos y procesos que suceden tanto en el ámbito nacional y regional como en el internacional.

México participa activamente en la celebración de tratados internacionales en materia ambiental. En el cuadro 1 se resumen las consideraciones en materia de evaluación ambiental de los tratados de carácter bilateral y multilateral que ha firmado. Estos tratados se firmaron entre los años 1983 y 1996, cuando la EIA era el instrumento preventivo de innovación, para evaluar una propuesta de desarrollo.

El Convenio sobre la Diversidad Biológica (cdb) constituye el primer acuerdo integral que aborda todos los aspectos de la biodiversidad, reconoce que su conservación es de interés de toda la humanidad y que forma parte fundamental de las propuestas hacia el desarrollo sustentable. El cdb considera de manera implícita la EAE en el artículo 14, numeral 1, inciso a, al imponer a las partes establecer los arreglos para considerar las consecuencias ambientales de sus políticas y programas que puedan tener efectos adversos para la biodiversidad...

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