Suspensión en materia fiscal... un tema inacabado (Segunda y última parte)
| Autor | Mtro. Horacio León Hernández |
| Cargo | Socio director de León Hernández y Asociados. Consultores jurídicos |
| Páginas | D1-D10 |
El privilegio del principio de la garantía del interés fiscal trasciende al de la vía de ejecución, que marca una línea divisoria entre los poderes administrativo y judicial. En esto y en la circunstancia de que la Constitución prohíbe la autoejecución, se apoyaron los argumentos señalados en el siglo XIX para negar constitucionalidad a dicha facultad de la hacienda pública con fuerza de autoridad.
Ignacio L. Vallarta se ocupó del tema en su Estudio sobre la constitucionalidad de la facultad económico coactiva, Monterrey 1885, citado por el destacado procesalista Humberto Briseño Sierra1 y puso especial cuidado en negar que en su empleo se ejerciera violencia. "(...) Llamar violencia al ejercicio de las atribuciones que la ley concede a las autoridades, es sublevarse de tal modo no va contra toda noción jurídica, sino contra las simples indicaciones del buen sentido, que si como doctrina esa réplica llegara a establecerse, sería sólo sobre las ruinas del orden social (...)".
Pero ni en la Constitución de 1857 ni en sus modificaciones de 1917, se habla de dicha facultad. Para apoyar su constitucionalidad, Vallarta acudió a la teoría y no a la ley misma. Invocó la ley de 20 de enero de 1837, el decreto de 20 de noviembre de 1838 y la ley de 18 de noviembre de 1869; pero respecto a la Constitución, sólo aludió al artículo 31 que imponía la obligación de contribuir.
El argumento teórico más espectacular fue el principio de que "el fisco no pelea despojado", aplicable a la materia tributaria, porque"(...) tratándose de deudas líquidas, provenientes del pago del impuesto, en este caso el derecho que el fisco reclama, le corresponde en virtud de la regalía, como decían los jurisconsultos antiguos; lo exige en nombre de la soberanía nacional, como lo enseñan los publicistas modernos; y tal derecho que no se discute ante tribunal alguno, a la vez que establece a favor del fisco una presunción que no cede sino ante la prueba contraria (...)".
De acuerdo con el texto transcrito, la regla general es que, tratándose del cobro de impuestos, multas y pagos fiscales, la suspensión se conceda, previo depósito de la cantidad que el fisco cobre al afectado. Esta regla, que es un rezago de la idea tradicional de que el fisco, por la naturaleza privilegiada que se le atribuye, no debe litigar despojado, no es absoluta, como resulta del mismo texto legal.
Por fortuna, el legislador en el artículo 135 de la Ley de Amparo, y ahora en el reciente artículo 208 bis del Código Fiscal de la Federación (CFF) han consagrado la excepción que consiste en que el depósito para conceder la suspensión no es obligatorio, cuando se trate de cobro de sumas que exceden las posibilidades del contribuyente. El primer precepto parece, en su origen, referirse al cobro de multas, pues si se trata de impuestos ordinarios que se causan en razón de las utilidades del causante, no puede decirse que la suma que se cobre sea excesiva para las posibilidades de éste, de acuerdo con el otro principio primordial de la capacidad contributiva.
El criterio de la ley es que la suspensión no se conceda contra el cobro de impuestos, multas y pagos fiscales, más que en el caso de que los intereses del fisco se aseguren o que estén asegurados; pero indudablemente que hay casos en que, sin estar satisfecha aquella condición, debe otorgarse la suspensión; así debe ser cuando se cobre un impuesto que ya está pagado, si el causante acredita el pago hecho con el recibo correspondiente; lo mismo tendrá lugar cuando el impuesto se pretenda hacer efectivo en contra de personas distintas del causante; exigir garantía en casos como los mencionados, es indebido y contrario a la equidad, porque el objeto de aquella es evitar perjuicios al erario y ningún perjuicio se
le puede ocasionar suspendiendo el pago de un impuesto que no tiene derecho de cobrar.
Hasta el año 2000, la suspensión en materia fiscal federal estaba sólo regulada en el capítulo II del CFF y en la sección I del capítulo IV de su reglamento, dependiendo su procedencia, calificación de idoneidad, otorgamiento y revocación en forma exclusiva a la autoridad fiscal. A partir de las reformas a dicho código, publicadas el 31 de diciembre de 2000 en el Diario Oficial de la Federación, entró en vigor el adicionado artículo 208 bis que establece la posibilidad de impetrar y obtener esta medida por parte del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, estableciendo a la letra:
Artículo 208-Bis. Los particulares o sus representantes legales, que soliciten la suspensión de la ejecución del acto impugnado deberán cumplir con los siguientes requisitos:
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Se podrá solicitar en el escrito de demanda.
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Por escrito presentado en cualquier tiempo, hasta que se dicte sentencia.
Se presentará ante la sala del conocimiento.
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En el auto que acuerde la solicitud de suspensión de la ejecución del acto impugnado, se podrá decretar la suspensión provisional de la ejecución.
Contra el auto que decrete o niegue la suspensión provisional no procederá recurso alguno.
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El magistrado instructor, dará cuenta a la sala para que en el término máximo de cinco días, dicte sentencia interlocutoria que decrete o niegue la suspensión definitiva.
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Cuando la ejecución o inejecución del acto impugnado pueda ocasionar perjuicios al interés general, se denegará la suspensión solicitada.
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Cuando sea procedente la suspensión o inejecución del acto impugnado, pero con ella se pueda ocasionar daños o perjuicios a la otra parte o a terceros, se concederá al particular si otorga garantía bastante para reparar el daño o indemnizar por los perjuicios que con ello pudieran causar si no se obtiene sentencia favorable en el juicio de nulidad.
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Tratándose de la solicitud de suspensión de la ejecución contra el cobro de contribuciones, procederá la suspensión, previo depósito de la cantidad que se adeude ante la Tesorería de la Federación o de la Entidad Federativa que corresponda.
El depósito no se exigirá cuando se trate del cobro de sumas que excedan de la posibilidad del actor según apreciación del magistrado, o cuando previamente se haya constituido la garantía del interés fiscal ante la autoridad exactora, o cuando se trate de persona distinta del causante obligado directamente al pago; en este último caso, se asegurará el interés fiscal por cualquiera de los medios de garantía permitidos por las leyes fiscales aplicables.
Mientras no se dicte sentencia, la sala podrá modificar o revocar el auto que haya decretado o negado la suspensión, cuando ocurra un hecho superveniente que lo justifique.
No es ocioso recordar que el artículo 227 del CFF en cuestión tiene establecido un incidente para reclamar de la autoridad fiscal ejecutora la negativa al otorgamiento de la suspensión, rechace la garantía ofertada o bien, viole la ya concedida, siempre que el solicitante acredite que ha reunido los requisitos de ley para tal efecto. De igual forma, el numeral 228 establece su forma de tramitación:
Artículo 227. Los particulares podrán promover el incidente de suspensión de la ejecución, cuando la autoridad ejecutora niegue la suspensión, rechace la garantía ofrecida o reinicie la ejecución, ante el magistrado instructor de la Sala Regional que conozca del asunto o que haya conocido del mismo en la primera instancia, acompañando copia de los documentos en que se haga constar el ofrecimiento y, en su caso, otorgamiento de la garantía, así como de la solicitud de suspensión presentada ante la ejecutora y, si la hubiere, la documentación en que conste la negativa de la suspensión, el rechazo de la garantía o el reinicio de la ejecución.
Con los mismos trámites del incidente previsto en el párrafo anterior, las autoridades fiscales podrán impugnar el otorgamiento de la suspensión cuando no se ajuste a la ley.
El incidente previsto en este artículo podrá promoverse hasta que se dicte sentencia de la Sala. Mientras no se dicte la misma, la Sala podrá modificar o revocar el auto que haya decretado o negado la suspensión, cuando ocurra un hecho superveniente que lo justifique.
Artículo 228. En el auto que admita el incidente a que se refiere el artículo 227, el magistrado instructor ordenará correr traslado a la autoridad a quien se impute el acto, pidiéndole un informe que deberá rendir en un plazo de tres días. Asimismo, podrá decretar la suspensión provisional de la ejecución. Si la autoridad ejecutora no rinde el informe o si éste no se refiere específicamente a los hechos que le impute el promovente, se tendrán éstos por ciertos.
Dentro del plazo de cinco días a partir de que haya recibido el informe, o de que haya vencido el término para presentarlo, la sala dictará resolución en la que decrete o niegue la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución o decida sobre la admisión de la garantía ofrecida.
Si la autoridad no da cumplimiento a la orden de suspensión o de admisión de la garantía, la Sala Regional declarará la nulidad de las actuaciones realizadas con violación a la misma e impondrá a la autoridad renuente una multa de uno a tres tantos del salario mínimo general del área geográfica correspondiente al Distrito Federal, elevado al mes.
Si el incidente es promovido por la autoridad por haberse concedido indebidamente una suspensión, se tramitará lo conducente en los términos de este precepto.
Por su importancia y definida utilidad en el esclarecimiento y la hermenéutica de la suspensión en materia fiscal, transcribo algunas tesis emitidas por el otrora Tribunal Fiscal de la Federación2 y los Tribunales del Poder Judicial de la Federación:
SUSPENSION AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCION. SU PROCEDENCIA.
Para la declaratoria de suspensión al procedimiento administrativo de ejecución, es necesario que el particular que la solicite garantice la...
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