La suspensión en materia fiscal... un tema inacabado (Primera parte)
| Autor | Mtro. Horacio León Hernández |
| Cargo | Socio-director de León Hernández y Asociados. Consultores jurídicos |
| Páginas | D1-D10 |
Nada está dicho en ninguno de los campos del conocimiento. Es sabido que no existe la perfección en las reglas de la conducta humana y en la relación del poder público con los gobernados, y que la dinámica del tejido social y sus nacientes, constantes y cambiantes necesidades y paradigmas rebasan al orden legal establecido.
Las instituciones jurídicas han surgido para establecer una serie de principios que atiendan y encausen los intereses particulares y colectivos de los hombres y mujeres, que a su vez se aglutinan en comunidades, y en forma más elaborada en naciones-estado.
Un tema vigente que ha ocupado la atención y las reflexiones de filósofos, sociólogos, juristas, politólogos y otros tantos estudiosos de las ciencias sociales, que ha provocado la elaboración de teorías y posturas que tratan de justificar y dar respuesta a las facetas del ejercicio del poder, es definir los límites entre los derechos públicos y los subjetivos, la interrelación y delimitación entre los actos de autoridad y los de los particulares.
Una de las funciones esenciales del estado ha sido y es, la prestación de bienes y servicios que mantengan un mínimo nivel de calidad de vida y bienestar entre los gobernados; y que genere condiciones para su desarrollo y funcionalidad, y para lograrlo ha tenido que instrumentar los mecanismos legales y coercitivos para recaudar sus ingresos sobre la base de la tributación.
Precisamente, cuando surge el procedimiento económico coactivo como el instrumento de fuerza que permite a la autoridad hacendaria materializar una carga fiscal en los bienes y derechos del contribuyente, se entienden -previamente determinada y dada a conocer con las formalidades esenciales del procedimiento- los excesos y atropellos que pueden cometerse; y sus consecuencias, que pueden cobrar mayor magnitud, han provocado la necesidad de establecer un medio provisional que detenga sus efectos, en tanto se resuelve en la vía de impugnación su procedencia o se obtienen los medios para su finiquito.
Así, la figura de la suspensión de los actos en materia fiscal, recientemente incorporada al ámbito de lo jurisdiccional, es sin duda un avance en el camino de lajusticiay la equidad, pero aún se presenta incompleta y lejana al cumplimiento de sus altos fines. Por ello, mi deseo de aportar con este sencillo trabajo algunas ideas.
Cuando hablamos de los medios de defensa de los gobernados frente a actos de autoridad que perturben su esfera de derechos inmanentes a su condición, inevitablemente se interna en el núcleo mismo de la teoría del poder. Pero como lo que abstrae y polariza nuestros afanes e intranquilidades es lo que se podría llamar la patología del poder, en puridad afirmamos que tanto el juicio de garantías como el juicio contencioso administrativo se enmarcan en la problemática del abuso del poder.
Por supuesto, si se habla de actos de autoridad, nos colocamos en el ámbito del poder institucionalizado. Esto es: no sólo como un rechazo a un concepto de poder que se traduce en el empleo indiscriminado de la fuerza o violencia, sino que hace referencia a un dominio que implica una relación de mando y obediencia basados en normas jurídicas; y por ello, coercitivas, que presuponen actos volitivos, socialmente aceptados y formalmente estructurados en normas reguladoras.
Maurice Duverge1 dice: "(...) En las sociedades modernas, el derecho es uno de los instrumentos esenciales del poder. No toda la actividad del poder se desarrolla en el marco del derecho, y un análisis jurídico de las instituciones políticas proporcionaría una visión parcial y falsa. Pero una gran parte de las actividades del poder se realiza a través del derecho. Las constituciones, los códigos,
las leyes, los reglamentos, las decisiones administrativas, las sentencias de los tribunales son procedimientos de acción fundamentales del poder. En ellos se fundan sus dos elementos: el de coacción y el de legitimidad(...)"
Por su parte, Jellinek2 puntualiza que el poder de asociación mediante el cual los hombres unifican sus voluntades para alcanzar fines comunes; y por ello, toda asociación, por escasa fuerza que posea, tiene un poder peculiar que aparece como una unidad distinta de la de sus miembros. Precisa; sin embargo, que dentro de la asociación organizada, se pueden dar órdenes a sus miembros, pero que la misma carece de fuerza para obligar con sus propios medios a la ejecución de tales órdenes, ya que a los miembros les bastará con separarse de la asociación, sin que puedan ser constreñidos a someterse a los mandatos de ella, o a permanecer unidos alrededor del cuerpo común.
Se ha dicho con verdad que el problema filosófico de la autoridad se refiere a su justificación; es decir, al fundamento de su validez. En esa materia el fundamento se ha llegado a ubicar en la naturaleza, en la divinidad o, finalmente, en el consentimiento de aquellas personas sobre las cuales se ejerce la autoridad.
La Constitución Federal3, en su artículo 39, precisa que todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste; y en el 41, que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión y los de los Estados, según corresponda en razón de la competencia de ellos.
Así, según nuestra doctrina constitucional, la autoridad no consiste tanto en la posesión de una fuerza pública sino en la posesión del derecho a ejercer esa fuerza; en nuestro caso porque deviene del pueblo, de la sociedad organizada.
Por muy sumario o concentrado que sea el proceso de amparo; o bien, por definido en cuanto a sus fases procesales que sea el juicio contencioso administrativo, el acto de autoridad puede consumarse mientras el procedimiento transcurre (desde el momento en que se impugna el acto, hasta aquel en que los tribunales dicten sentencia protectora o anulatoria, según sea el caso), en forma que no pueda ya material o jurídicamente reavivársele, o repararse eficazmente el bien o derecho lesionados, de manera que se restablezcan las cosas al estado que guardaban antes de ocurrir la afectación reclamada, o se restituya al agraviado en el pleno goce de sus derechos transgredidos.
Como lo expresa el maestro Juventino V. Castro4:"(...) la función preservante de la suspensión es pues un problema crítico de la eficacia del amparo, el resolver la forma de restarle, transitoriamente, fuerza y propensión al acto reclamado -que por naturaleza le corresponden-, mientras la justicia federal resuelve consciente y escrupulosamente si tal acto, por ser respetuoso de los derechos del quejoso, tiene vía libre para producir sus efectos, o por el contrario debe anulársele por inconstitucional. Esto significaría preservar la materia del amparo, hasta que se sentencie definitivamente sobre la controversia.
Es la ratio legis de la suspensión en el proceso de amparo: preservar la materia de él, para que la sentencia-si finalmente se produce por ser procedente la acción-, tenga sustancia sobre la cual actuar(...)".
De esta forma se pueden distinguir dos funciones diversas que aparecen en las resoluciones correspondientes al derecho de amparo.
Mientras la sentencia que otorga la protección constitucional anula la fuerza del poder público que trata de usarse por una autoridad en contra de una persona que carece en lo individual de él (aunque resulta ser su titular original, cuando actúa de manera colectiva y forma el pueblo), el mandato de suspensión en cambio paraliza transitoriamente al poder de una autoridad, hasta en tanto no se concluye en forma exhaustiva el examen constitucional que puede anunciar y decretar la citada anulación, o bien la declaración de que por ser ajustada a la Constitución la conducta de la autoridad puesta en entredicho, el tiene la norma jurídica en su supuesto estructural.
Por lo anterior, también puede ponerse de manifiesto otra diferencia entre el contenido de la sentencia de amparo y el que corresponde a la orden de suspensión. La sentencia que concede la protección constitucional, será cumplida por toda autoridad, la cual debe ajustar sus actos a lo resuelto por el Poder Judicial Federal, sin importar que haya concurrido o no al proceso de amparo. El presupuesto está en la congruencia de entender que ningún acto que viola la Constitución puede persistir, ya que el pacto fundamental estatuye que los actos
de poder público no pueden prevalecer contra sus estipulaciones.
En cambio, la paralización del poder público del cual está investido una autoridad, por razón del mandato de suspensión, sólo puede referirse a la autoridad o autoridades que se precisan por un quejoso o justiciable, o que sean emplazadas al juicio de que se trate, en virtud de cualquier circunstancia que el juez o tribunal decreten como pertinente, de manera tal que la suspensión no obliga; y por tanto, no afecta al poder de ninguna otra autoridad que no hubiere concurrido al proceso mismo.
Menester es ubicar al fenómeno suspensional en relación con el poder público; el posible abuso que de éste se cometa por una autoridad; la forma de enfrentar y oponerse al propio poder público abusivo; y finalmente la institución ideada para actuar en forma emergente, pero eficaz, contra la acción del poder que aun no se resuelve si es atentatorio de las garantías constitucionales o de aspectos de legalidad o no, pero que debe dejarse en suspenso para preservar...
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