El silencio adeministrativo y la mejora regulatoria

AutorMiguel Pérez López
Páginas99-116
El silencio administrativo y la mejora regulatoria
Miguel Pérez López*
A doña Alicia Lara Garcés
(1922-2002), in memoriam
...que de amor y dolor alivia el tiempo
"Tiempo", Renato Leduc
Este trabajo trata de aproximarse a los planteamientos clásicos, la reg
ulación
en el derecho mexicano y las transformaciones recientes de una institución
aparentemente inconmovible del Derecho Administrativo, el silencio
administrativo y sus posibles efectos, que aparentemente resultaba de corte
funcional y ajeno a considerac
iones políticas y económicas, pero que en los
últimos tiempos deja su neutralidad para ser replanteada dentro del proceso de
desregulación económica y que en su nuevo tratamiento jurídico puede dejar
en estado de indefensión al interés público y general qu
e debe representar y
defender la Administración del Estado, todo en nombre de la competencia y el
libre juego de las fuerzas económicas. Asimismo se trata de destacar que ese
nuevo tratamiento jurídico está exento de controles formales por los poderes
legi
los instrumentos jurídicos, sin realizar un mínimo esfuerzo de preparación y
capacitación para los servidores públicos que van a aplicar la nueva
normatividad.
This work tries to
get closer to the classical statements, theregulation in
Mexican law and recent transformations of one institution of administrative law:
the administrative silence and its possible effects, that apparently resulted of
functional edge and indifferent to po
litical and economical considerations but in
the latest times leaves its apparent neutrality to reestablish inside the process
of economical deregulation and its new legal treatment can leave without
defense the public and general interest that must be rep
resented and defended
by the Government Administration, and all of this for the ñame of competency
and the free game of economics forces. Likewise, this is remark that the new
legal treatment is free of formal controlling by the legislative and judicial po
wers,
besides keeping the administrative customs to emit the legal instruments
without making a minimal effort for repairing and training the public servants
that will apply those new norms.
Sumario: I Introducción. / II La teoría del silencio administrativo. / A) El origen y fundamento del silencio administrativo.
/ B) Los elementos del silencio administrativo. / C) La teleología del silencio administrativo. / III El silencio administrativo en el
derecho mexicano. / A) En el Ambito federal. / 1) La negativa ficta fiscal. / 2) La entronización de la negativa ficta federal.
/ 3) La afirmativa ficta desperdigada. / B) En el ámbito local. / 1) El Distrito Federal. / a) La Ley del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Distrito Federal. / b) La Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal. / 2) El
Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México. / IV Un acercamiento a la mejora regulatoria. / V El silencio
administrativo en la dinámica de la mejora regulatoria. / VI Comentario final. / Bibliografía. / Hemerografía. / Legislación.
/ Jurisprudencia. / Documentación.
IIntroducción
Si bien es cierto no se atacaron abiertamente los
conceptos, categorías y denominaciones formales
* Profesor-
titular "C", tiempo completo, del Departamento
de Derecho de la Universidad Autónoma Metropolitana,
Unidad Azcapotzalco, y profesor de Derecho
Constitucional del Instituto de la Judicatura Federal, Poder
Judicial de la Federación.
sustentantes del Estado Social de Derecho, desde el
inicio del proceso
político, económico, administrativo y
jurídico de replanteamiento del papel del Estado en la
sociedad, ubicado en el inicio de los años ochenta del
siglo XX, los fundamentos teóri- co-
prácticos de lo que
después se dio en llamar "neoliberalismo" empezaron
por
socavar ese sustento. Cada modelo estatal vivió el
proceso de distinta forma, sea de manera radical (el Reino
Unido,
bajo la férrea dirección de Margaret Thatcher, los Estados
Unidos a partir de los presidencia de Ronald Reagan o los
países europeos q
ue abandonaron el socialismo) o
paulatina y constante como ocurrió en parte de Europa
Occidental y Latinoamérica. En el caso particular de
México, el fenómeno se ha ubicado históricamente desde
el inicio de la gestión presidencial de Miguel de la Madrid
(1982-
1988), continuó inalterado en las presidencias de
Carlos Salinas de Gortari (1988-
1994) y Ernesto Zedillo
(1994-
2000), y sigue vigente en la gestión de Vicente Fox
Quesada, inaugurada el lo. de diciembre de 2000.
La adopción del esquema neoliberal en
la sociedad
mexicana -y en especial en su ordenamiento jurídico
-
presenta características propias. De entrada se puede
decir que las características del modelo político imperante
detuvieron la modificación jurídico-
formal de manera
radical. Bien vistas, la
s reformas a la Constitución Federal
mexicana relacionadas con el proceso -
que en su
momento fue denominado como de "modernización"
-
fueron adoptadas de forma intermitente (1982: rectoría del
desarrollo y planeación democrática; 1990: reprivatización
bancar
ia; 1991: reforma en materia agraria; 1995: reforma
en materia ferrocarrilera y de las telecomunicaciones), y
en algunos casos otras reformas se quedaron en el tintero
presidencial o en el cajón legislativo (la propiedad
originaria de la Nación o la materi
a laboral, en el primer
caso, o la reforma en materia eléctrica, en el segundo).
Esto se debió precisamente a resistencias de un sector de
la clase política dominante, concentrada en el Partido
Revolucionario Institucional.
Si bien es cierto el derecho adm
inistrativo es dinámico y
en el caso mexicano las características de su sistema
presidencial lo han hecho depender de los cambios
formulados al inicio de cada gestión, de forma sintética es
posible ubicar el proceso de implantación del modelo
neoliberal en
el derecho administrativo patrio en tres
grandes momentos: como primer momento tenemos a la
reducción del aparato orgánico de la administración
pública federal, en especial la paraestatal.1
En el segundo
momento, el objetivo
se centró en replantear las re
laciones jurídicas entre la
administración pública y los particulares, con un marcado
cariz económico-
comercial. Ambos momentos fueron
iniciados durante el sexenio de Miguel de la Madrid y
continuaron como prioritarios en las gestiones de Salinas
de Gortar
i y Zedillo. Él tercer momento se da como
prolegómeno y consecuencia de la entrada en vigor del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (enero
de 1994), caracterizado por la adaptación de la legislación
federal y, en algunos casos, local, con el fin
de ponerla a
tono con las previsiones del citado tratado, lo que
después sería adoptada como política legislativa
inalterada hasta hoy. La legislación afectada no sólo fue
administrativa o de sus ramas autónomas, sino incl
usive
penal y civil.
El segundo m
omento se inicia con lo que se dio en llamar
por la clase tecnocrática dominante como de
"simplificación administrativa", para después adoptar el de
"desregulación económica
una especie de poda de
ordenamientos de origen administrativo y vergonzosa
hereder
a del movimiento de reforma administrativa de los
años sesenta y setenta, y que después, durante la gestión
de Ernesto Zedillo se rebautizó como mejora regulatoria
,
finalmente institucionalizada en la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo (LFPA).2
Es en la convergencia de la LFPA
y de la mejora
regulatoria cuando se fortalece una tendencia, iniciada por
la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal
(LPADF)
y el Código de Procedimientos Administrativos
del Estado de México (CPAEdoMex), que cimbra-
e
invierte-
uno de los postulados de la doctrina del Derecho
Administrativo, en este caso deudora de la escuela
francesa: la prevalencia de la negativa ficta sobre la
afirmativa ficta en
la interpretación del silencio
administrativo. La nueva tend
encia se conduce en una
pauta que también es trastocadora: la fijación de la
afirmativa ficta ahora queda en manos del Ejecutivo y de
sus agentes.
El silencio administrativo se ha considerado como una de
las instituciones intemporales y meramente funcional
es
del Derecho Administrativo. Sin embargo, la nueva
tendencia es reflejo de los vientos de ese movimiento,
igualmente admirado y repudiado, que cómodamente
damos en llamar "neolibéralismo".
1.
Con su sencilla pero contundente prosa, el
maestro Nava Negrete
expone así
el proceso de "adelgazamiento del Estado": "Existe una
visible política de los gobiernos europeos, asiático, africanos y
latinoamericanos de adelgazar la actual condición obesa de sus
administraciones. Mucho tiene que ver en esto -
aunque algunos
gobiernos lo nieguen-
la presión que ejercen los bancos
internacionales salvadores de sus economías...Los procedimientos
jurídicos cambian o son diversos en cada país, pero el resultado
final es el mismo: deshacerse de peso." NAVA NEGRETE, Alfonso,
Derecho Administrativo Mexicano
, México, Fondo de Cultura
Económica, 1995, pp. 25 y 26.
2.
La
fue publicada en el
Diario Oficial de la Federació,
(JDOF) de 4 de agosto de 1994 y la mejora regulatoria como ta
propiamente aparece en 1995 con el Acuerdo para la Desregulaciói
de la Actividad Empresarial.

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