Seguro de Desempleo: Un Instrumento Necesario para un Estado Contemporáneo
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CAPÍTULO III
SEGURO DE DESEMPLEO: UN INSTRUMENTO NECESARIO PARA UN
ESTADO CONTEMPORÁNEO
E
III.1 Introducción
ste capítulo presenta una descripción general
del estado de las políticas de desempleo en
la región, examina las principales cuestiones para
ocuparse de este riesgo social, proporciona una
descripción de los principales acontecimientos a nivel
nacional y presenta recomendaciones. Los programas
de seguro de desempleo (SD) han tenido importantes
reformas desde la década de los noventa. Por lo
tanto, es útil comprender la motivación para los
cambios, y si la evaluación es favorable para los
trabajadores y sus familias.
Como se observará en los estudios de país, los
programas de SD se han movido hacia algunas
características comunes, que aquí enumeramos desde
las más a las menos comunes: i) transfieren a los
trabajadores parte de la responsabilidad y motivan
la actividad de búsqueda de trabajo por medio de
reglas de tasa de reemplazo que disminuyen los
beneficios al alargarse la duración del periodo de
desempleo y en algunos casos también adoptan
cuentas individuales para el desempleo; ii) amplían
los beneficios durante la recesión, en algunos casos,
de modo automático; iii) vinculan los beneficios de
desempleo con programas para apoyar el auto-empleo
y el entrenamiento; iv) desarrollan nuevos programas
complementarios o fortalecen los ya existentes para
apoyar a aquellos que no son elegibles para obtener
los beneficios del SD al tiempo que protegen la
integridad de las normas del programa; y, v)
encuentran formas para incluir trabajadores bajo
contratos de medio tiempo y por obra determinada
en el sistema.
La terrible imagen de trabajadores desempleados
que forman largas filas para recibir un plato de sopa y
de sus familias doblegadas bajo un considerable
estrés son parte de las imágenes de la Gran Depresión
de 1930 en el hemisferio. Cuando los expertos
comenzaron preguntándose si la crisis financiera de
2008 evolucionaría hacia una Gran Depresión, reflejaron
las preocupaciones de la gente de todo el mundo sobre
la probabilidad de perder sus puestos de trabajo y
de no ser capaces de generar dinero en efectivo para
las necesidades básicas.
Sin embargo, un contrapunto se hizo evidente
de inmediato: en contraste con las condiciones en
los años treinta, hoy la seguridad social garantiza el
acceso a prestaciones básicas que estabilizan el
consumo de las familias en el tiempo. Así, un
trabajador desempleado puede recibir los servicios
de salud, incluyendo el cuidado preventivo; él o ella,
mantiene su participación activa en el sistema de
pensiones y si la edad de jubilación está cerca, puede
pasar del desempleo a la jubilación; él o ella, reciben
apoyo monetario y de salud en caso de discapacidad,
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INFORME SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMÉRICA 2010
y él o ella, recibe un beneficio monetario del seguro
de desempleo. Tampoco podemos hacer a un lado
la importancia de la expresión "él o ella". En este
contexto, esto denota más que una frase
"políticamente correcta". En lugar de ello, transmite
el mensaje de una gran participación de las mujeres
en el mercado laboral y en el sistema de protección
social: las viudas, los huérfanos y las madres solteras
reciben hoy protección directa de la seguridad social.
Una diferencia significativa con el episodio de
la Gran Depresión parece ser además que el
desempleo no va a alcanzar los terribles niveles
vistos entonces. Es demasiado temprano para
determinar qué tan lejos llegará la recesión que
comenzó en 2008. En el verano de 2009 las tasas de
desempleo aún estaban subiendo alrededor del
mundo y probablemente alcanzarán a finales de 2009
o principios de 2010 los niveles más altos en 50 años
en varios países. Sin embargo, los salarios no han
disminuido significativamente, lo que significa que los
ingresos de los hogares no se han reducido para
aquellos que han mantenido un empleo.
III.2 Definición de Desempleo
La "tasa de desempleo" (TD) es la figura estadística
más común utilizada para medir el fenómeno de los
trabajadores dispuestos a tomar un trabajo bajo
las condiciones del mercado existente, pero que no
pueden encontrarlo. La medición de la TD por los
gobiernos nacionales usualmente sigue las directrices
de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) y es el
cociente de dos números: aquellos que dicen que
quieren trabajar y no tienen trabajo, y el número de
personas en la fuerza de trabajo. Por lo tanto, la
fuerza de trabajo está compuesta por los
desempleados y los empleados.
La tasa de desempleo se enfrenta a una serie
de problemas para ser una medida totalmente
adecuada del problema enfrentado por los
ciudadanos. Los problemas más importantes,
pasando de los menos a los más problemáticos son
los siguientes:
i) Una parte del desempleo es "friccional". Esto
significa que como es costoso para los
trabajadores y las empresas encontrarse entre
sí, hay algún desempleo que no es socialmente
dañino, porque refleja actividades productivas
de búsqueda de corto plazo. Esto es útil para
permitir, tanto a los empleadores como a
quienes buscan trabajo, algo de tiempo para
obtener empates más productivos, por lo que
las políticas laborales no deben tener por objeto
una TD cercana a cero.
ii) Algunas personas deciden no participar en la
fuerza de trabajo en absoluto cuando sus
perspectivas de encontrar un trabajo son
excesivamente malas y esto reduce la tasa de
desempleo. Es decir, los trabajadores pueden
ser desalentados incluso para buscar un puesto
de trabajo cuando el mercado laboral es muy
pobre y esta cuestión será encubierta por una
baja TD.
iii) La medición de la TD incluye un período de
referencia (por ejemplo, el número de
desempleados durante la última semana), y los
países con tasa de rotación de trabajo más
elevada en el corto plazo pueden terminar con
niveles bajos de desempleo medido. En algunos
países (por ejemplo, aquellos de Europa
Occidental), los trabajadores tienden a
permanecer más tiempo con el mismo
empleador, pero los desempleados también
tardan mucho tiempo en encontrar un trabajo.
En otros (la mayoría de Latinoamérica y el
Caribe), los trabajadores cambian de empleo con
frecuencia y en un determinado mes o incluso
dentro de una semana pueden moverse a través
de estados de empleo y desempleo. Incluso si
la duración promedio del desempleo fuera la
misma en los dos tipos de países, para el primer
grupo la TD medida sería mayor que para un
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país en el que los trabajadores cambian de
empleo con más frecuencia y permanecen
desempleados durante períodos más cortos de
tiempo.
iv) Los trabajadores encuentran maneras de
compensar su incapacidad para encontrar un
trabajo de tiempo completo, o bien trabajando
en la economía informal o en empleos de baja
productividad. De esta manera, la TD puede ser
baja, incluso cuando muchos trabajadores están
en condiciones de baja productividad. Esto
parece ser un acontecimiento muy importante
en muchos países de América.
Para hacer frente a los problemas de la tasa de
desempleo, los gobiernos han desarrollado nuevas
maneras de medir el problema. Uno de ellos es
simplemente proporcionar definiciones alternativas
de desempleo, por ejemplo, incluyendo trabajadores
en trabajos informales de baja productividad, como
parte de los desempleados. Un segundo enfoque ha
sido el de medir el problema del desempleo en
función de su severidad entre los trabajadores. Esto
ha significado principalmente el estudio de la duración
de los períodos de desempleo para los diferentes
tipos de trabajadores. Por último, los gobiernos han
comenzado a desarrollar bases de datos sobre
creación de empleo y destrucción de empleo. Si
pudiéramos medir todas las nuevas contrataciones
y todas las separaciones en la economía, lo ideal sería
obtener la tasa de desempleo como consecuencia
de ello. Cada una de estas estrategias es muy valiosa
y proporciona una útil y nueva perspectiva sobre el
problema. Sin embargo, al final, el principal problema
no es cómo medir el evento, sino el dolor sufrido
por las familias tras la pérdida de su principal fuente
de sustento.
III.3 Evolución Reciente del Desempleo
La economía mundial estaba en recesión a principios
de 2009. Sin embargo, los problemas habían
comenzado por lo menos desde los últimos meses
de 2007. La economía del área del TLCAN se estaba
reduciendo desde entonces. América del Sur estaba
creciendo fuertemente hasta bien entrado el 2008.
Sin embargo, a principios de otoño de 2008 una crisis
financiera se apoderó de la economía mundial, y la
subsiguiente recesión ha sido generalizada. En el
Capítulo II hicimos un esbozo de la forma en que la
economía regional ha evolucionado. En la Gráfica III.1
se puede observar la evolución general de la tasa de
desempleo para los países grandes. La Gráfica III.2
muestra la evolución general de la tasa de desempleo
por región. En la Gráfica III.3 vemos las proyecciones
obtenidas por investigadores de la OIT sobre el
desempleo en Centroamérica. En el verano de 2009
los resultados no han mejorado mucho, y aun si se
celebrase un período de recuperación económica a
finales de año, es poco probable que el empleo se
recupere rápidamente en 2010.
Las tasas de desempleo mejoraron a lo largo del
Continente durante la década. Brasil tuvo a finales de
2008 su nivel más bajo de TD desde que la serie
comenzó a calcularse. Argentina y Chile también
tuvieron una mejora significativa en empleo. Las
economías de América del Norte y México habían
estado operando con tasas de desempleo bajas. Las
cosas comenzaron a cambiar y primero las estadísticas
de Canadá, Estados Unidos y México reportaron
rezagos en el crecimiento del empleo durante el año
2007; en 2008 las tasas de desempleo eran cada vez
mayores. Para 2009, la mayoría de las regiones vivían
bajo presión sobre los niveles de empleo.
El desempleo es con frecuencia un problema
mayor para los trabajadores con más capital humano.
Las personas de baja habilidad pueden moverse con
mayor facilidad entre sectores de la economía,
mientras que aquellos con más habilidades se
enfrentan a un reto más grande para encontrar un
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