Seguridad pública en México. Una aproximación al holocausto
| Autor | Gabriel Regino |
| Cargo | Catedratico del INACIPE y de la Facultad de Derecho de la UNAM. |
| Páginas | 293-309 |
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"La delincuencia, si no es excesiva, sirve muy eficazmente a la estabilidad del poder y a su evolución hacia formas crecientemente autoritarias en una sociedad de escasez. Cuando ya no se puede proporcionar al ciudadano los bienes y servicios necesarios, se pretende que demande seguridad, que aspire, al menos, a salvar su integridad física, su tranquilidad. Además, se programa fomentar al ciudadano miedoso o aterrado, porque siempre será mucho más manejable."
Carlos París. Crítica a la civilización nuclear.
Hablar de "crisis en materia de seguridad" se ha vuelto un lugar común en la historia patria. Durante la Colonia, el México posindependiente y pos revolucionario, estas crisis se han vuelto sistemáticas, como sistemáticos los empeños en focalizar el asunto, justificarlo y administrarlo políticamente, siempre con funestos resultados.2 En los últimos años, el término seguridad pública ha escalado posiciones importantes en la agenda gubernamental mexicana y en el de la opinión pública,Page 294 sin que ello signifique necesariamente que al convertirse en un tema de primer nivel, haya sido atendido de manera adecuada.
Al Estado mexicano se le ha dificultado dar una respuesta racional a la genui-na demanda social de la seguridad, toda vez que se ha buscado dar una respuesta mediática, de corto plazo y limitada a la actuación de los cuerpos policiales, con la finalidad de acallar la presión que el flagelo del crimen genera en amplios sectores de la sociedad; esto es, se han dado respuestas de gobierno y no de Estado.
Son varias las razones que han contribuido al fracaso de los planes de seguridad: por una parte, la indefinición del término seguridad pública, que trae como consecuencia a su vez, la indefinición sobre la planeación, estrategia e intervención en la materia, lo que redunda en una falta de coordinación operativa del Gobierno en su conjunto (incluidos los 3 niveles); la falta de recursos que impide ejercer un mayor presupuesto en el área de seguridad; el hecho que los asignados no han sido destinados a la remuneración y capacitación de los elementos así como el abandono en el que se encuentran miles de policías municipales y estatales; por otra parte, el entorno económico no permite condiciones que generen expectativas laborales adecuadas para la población en edad productiva y por lo tanto, la emigración, el comercio informal y las conductas delictivas se siguen constituyendo como la principal fuente de ingresos de un importante sector poblacional.
En este ensayo, abordaremos algunos de estos temas, cuyo análisis nos permitirá generar una serie de propuestas.
Mucho se habla de seguridad, pero poco se explica de su sentido y significado. Es como el caso de El Quijote: todos hablan de él, pocos lo han leído completo y menos son, quienes lo han estudiado. En una primera aproximación, entendemos a la seguridad como la situación de tranquilidad en un momento determinado.3 CuandoPage 295a éste concepto se le agrega el vocablo de pública, se añade la figura del Estado, porque público es lo que le pertenece y, por tanto, se considera como una función o atribución de esta organización social. El término seguridad pública es de factura reciente y por tanto, se encuentra en proceso de desarrollo, mismo que no está exento de confusiones y complejidades.4
Para poder entender el significado que normativamente se le asignó al término, es preciso referirnos al entorno de su creación. Así, la crisis de violencia que se vivió en la década de los noventa, principalmente al final del sexenio del Presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), orilló a posicionar el tema de la seguridad en la mesa del debate académico, político y legislativo. Al ambiente de incertidumbre que privaba a finales de 1993, hubo que sumarle la psicosis de inseguridad generada por las principales cadenas de televisión a través de una serie de programas televisivos que hicieron del delito y la violencia, un medio para aumentar sus audiencias y con ello, sus ganancias.5 Con el mismo morbo que la sociedad mexicana se deleitaba con los crímenes ajenos, surgía el temor de verse involucrado como víctima de los mismos. Así entonces, la seguridad pública comenzó a tomar un papel de suyo preponderante en la agenda política nacional que motivó su consecuente inserción en el ámbito normativo.
La primera ley que habló de seguridad pública, fue la que en el año 1992 se expidió en Guerrero bajo el nombre de Ley de Seguridad Pública del Estado de Guerrero. Los artículos segundo y tercero de la misma, establecieron:
Artículo 2. La seguridad pública es una función principalmente a cargo del Estado y los Municipios con la participación de la comunidad en el ámbito de sus competencias.Page 296
Artículo 3. La seguridad pública tiene por objeto salvaguardar la integridad, las garantías individuales y derechos de las personas, preservar sus libertades, el orden y la paz pública, mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la readaptación social del delincuente y del menor infractor.
Esta legislación, pionera en la materia, destacó principalmente que la seguridad pública es una función del Estado con el objetivo de proteger los derechos de las personas. Si bien no reconoció a la seguridad como un derecho, si estableció la obligación del Estado a protegerlos. La condición básica para el disfrute de los derechos y libertades de las personas, es un entorno de seguridad que así lo permita.
Sin embargo, la referida ley consideró dentro del concepto a estudio, a las esferas de la prevención, persecución y sanción de los delitos e incluso, la readaptación social del delincuente. La seguridad ya no era una función única y exclusiva de las policías: se ampliaba su margen tanto de responsabilidad como de operatividad a todos las partes del sistema penal. Y este ejemplo normativo, repercutió a nivel federal
Así, la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, aprobada en el Congreso de la Unión y publicada el 19 de julio de 1993, en su artículo segundo, estableció:
Artículo 2. La seguridad pública es un servicio cuya prestación, en el marco de respeto a las garantías individuales, corresponde en forma exclusiva al Estado y que tiene por objeto:
I. Mantener el orden público;
II. Proteger la integridad física de las personas así como sus bienes;
III. Prevenir la comisión de delitos e infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía;
IV. Colaborar en la investigación y persecución de los delitos; y
V. Auxiliar a la población en caso de siniestros y desastres.
Con esta ley, la seguridad se consideró un servicio del Estado, con el fin primero de mantener el orden público, término oscuro e impreciso, en cuya defensa puede ejercerse cualquier tipo de acción, aún en contra de los propios derechos fundamentales6 los cuales, por cierto, quedaron excluidos de estePage 297 precepto. Como puede advertirse, esta legislación se abstuvo de dar una definición sobre el concepto de lo que debía entenderse por seguridad pública, siendo ésta una cuestión fundamental para la operación de las autoridades encargadas de aplicarla.
El entorno criminal de 1994 alcanzó niveles de honda preocupación en todos los sectores sociales,7 mismos que se agravarían posteriormente por factores económicos: en las primeras semanas de la nueva administración federal a cargo de Ernesto Zedillo, la moneda nacional se devaluó y estalló una crisis que afectó a millones de mexicanos, muchos de los cuales perdieron empleo y casa y con ello, años de esfuerzo y sacrificio. Además del tema económico, el de la seguridad continuaba siendo un pendiente agravado y por ello, se enviaron diversas reformas al Congreso de la Unión.
El 31 de diciembre de 1994, se reformó, entre otros, el artículo 21 de la Constitución General de la República, al que se le adicionaron los siguientes párrafos:
". . . La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública.8
Esta reforma constitucional, no hizo ningún esfuerzo por desarrollar su concepto, perdiéndose así una gran oportunidad para fijar el sentido del término y más aún, la oportunidad para haberlo reconocido como un derecho fundamental de los ciudadanos, pues no basta con encontrarse previsto en el capítulo consagrado a las garantías individuales para considerarlo como tal, toda vez que su redacción está dirigida a cuestiones puramente orgánicas y de coordinación.
El 11 de diciembre de 1995, se publicó la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que en su artículo 3 indica:Page 298
Artículo 3. Conforme al artículo 21 constitucional y para los efectos de esta ley, la seguridad pública es la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos.
Las autoridades competentes alcanzarán los fines de la seguridad pública mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la reinserción social del delincuente y del menor infractor.
El Estado combatirá las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales y...
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