Las restricciones constitucionales y la extensión del parámetro de regularidad constitucional

AutorAdán Maldonado Sánchez
Páginas561-579
561
Revista del Instituto de la Judicatura Federal
Número 43, enero-junio de 2017
LAS RESTRICCIONES CONSTITUCIONALES1
Y LA EXTENSIÓN DEL PARÁMETRO DE
REGULARIDAD CONSTITUCIONAL2
Adán Maldonado Sánchez3
SUMARIO:        
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tro de regularidad constitucional. III. La importancia de las
doctrinas: pluralismo atenuado y constitucionalismo atenuado.
IV. La discusión pendiente ante el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación. V. Comentarios a las tesis en estudio.
VI. Referencias.
1 , Décima Época,
t. II, libro 24, noviembre de 2015, p. 1299.
2  
libro 24, noviembre de 2015, p. 986.
3 
 por

de Justicia Constitucional. Ha sido docente en diversos Estados de la República impartiendo
     
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
Las restricciones constitucionales y la extensión del parámetro de ...
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I. Contexto de la tesis 2a. Cxxviii/2015 (10a.)
Sobre restricciones a los derechos humanos
E 
subdirectora de Registro de Asociación Religiosa, en el rango de
subdirector de área sujeto al Sistema de Servicio Profesional de
-
dó la reinstalación a su empleo y, en consecuencia, la 

      
Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje la ,
-
giado de la causa, otorgó el  sin admitir la reinstalación y sólo
resolviendo la ,4 dejando intocada la indemniza-
ción. Determinación que fue combatida en revisión por el tercero interesado
      
 por encontrarse en
    
consistente en la 5 y que por ende era procedente la
indemnización, , lo que constituyo la materia de la
revisión, en donde esencialmente la Sala, dijo:
4 El Tribunal Colegiado del conocimiento realizó una interpretación de lo dispuesto en el
  
Pública Federal, para concluir que la indemnización a favor de los servidores públicos de

     
 
Primer Circuito, de rubro: “serVidores públiCos de Carrera. la indemnizaCión preVista
en el artíCulo 10, FraCCión x, de la ley del serViCio proFesional de Carrera en la admi-
nistraCión públiCa Federal, Comprende el pago de tres meses de sueldo y los salarios
VenCidos      

Unidos Mexicanos.
5 trabaJadores de ConFianza al serViCio del estado. su Falta de estabilidad en el empleo
resulta Coherente Con el nueVo modelo de ConstituCionalidad en materia de dereChos
humanos-
, Décima Época, t. I, libro 4, marzo de 2014, p. 877.
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   
régimen de excepción que conforman aquellos trabajadores que per-
tenecen al servicio profesional de carrera de la Administración Pública
Federal y su forma de selección, promoción e integración, los subsiste-
  
obligaciones que les asisten, entre ellos la estabilidad y la permanencia
en el empleo, las causas de terminación o separación del servicio o
  -
   
reincorporado o reinstalado al cargo, que alcanza a todos los servido-

al sistema.
De esta manera, los trabajadores que pertenecen al servicio profesio-
nal de carrera en la Administración Pública Federal, constituyen un
   6 
un universo de servidores públicos que se divide en empleados de base

disposición del Constituyente Permanente y en atención a la libertad
7 que asiste tanto al Congreso de la Unión
como a las Legislaturas locales, en materia de trabajo, se distinguen del
resto de los empleados públicos porque pertenecen a un nuevo régimen
de excepción que se denomina “servidores o trabajadores del sistema
profesional de carrera”.
   
X y XI, 116, fracción VI, 113, párrafo primero, 123, párrafos primero
  -
tución Federal.
6 En la inteligencia de que los trabajadores de base, en términos de lo previsto en el art. 6 de
acceder al Servicio Profesional de Carrera, sujetándose, en su caso, a los procedimientos de

de que para la incorporación al sistema de profesionalización del trabajador de base será
   

7 El modelo de distribución de facultades entre la Federación y los Estados, es coincidente, es
decir, de manera concomitante o paralela tanto el Congreso Federal, como las legislaturas
estatales, podrán legislar en materia laboral en su respectivo ámbito competencial de manera
   
Las restricciones constitucionales y la extensión del parámetro de ...
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No obstante, como se desprende de una interpretación sistemática de
-

la Norma Suprema, el Congreso y las legislaturas estatales, tienen li-

crear un “régimen de excepción” integrado por servidores públicos de
-
nistración Pública Federal, dotados de estabilidad y permanencia, que

quienes únicamente gozan de las normas protectoras del salario y de

De los preceptos legales transcritos, es posible concluir que el sistema
de servicio profesional de carrera comprende a aquellos servidores pú-
  
General, que sean comprendidas de manera expresa en los catálogos
de la dependencia o la entidad de la Administración Pública como
        
de “servidor público de carrera” con motivo del examen de selección
o concurso de oposición y cumpliendo con los requisitos de ingreso al
    
y únicamente podrán ser removidos o separados del mismo, siempre
   
de la Ley del Servicio Profesional de Carrera o por incumplimiento
    
particularmente el diverso numeral 11, sin que puedan ser removidos
 
la propia ley o en otras disposiciones legales aplicables, en el supuesto

-

ningún caso proceda la reinstalación.
No obstante, resulta de capital importancia destacar que tanto los tra-
    
    
Federal-, les resulta aplicable la restricción constitucional consistente
    -
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      

        

-
-
 

como 5 del Protocolo San Salvador…
…con el objeto de reforzar el sentido de la restricción constitucional,
en cuanto a la imposibilidad de reinstalar o reincorporar a cualquier
 -
vicio profesional de carrera, se trata de una disposición que también
resulta acorde con los requisitos establecidos en términos de la propia

   
     
 
y 6).
Con independencia de lo anterior, debe destacarse que según lo resuel-
  
prevalece sobre la norma convencional, sin dar lugar a emprender al-


una restricción o limitación constitucional, también practique un exa-
men de interpretación más favorable en la propia disposición suprema,
delimitando sus alcances de forma interrelacionada con el resto de las
disposiciones del mismo texto constitucional…»
    
donde un perito de la PGJDF, ante la resolución de 26 de agosto de 2010,
      la
 demandó ante el Tribunal Contencioso
   en virtud de
   -
 
de apelación ante la Sala Superior del citado Tribunal, la que concluyó que era
, en virtud de que al cargo de perito le era aplicable el
Las restricciones constitucionales y la extensión del parámetro de ...
Adán Maldonado Sánchez
566

  
no le era aplicable, 
 ,     
 
la Sala Superior.8
resolución recurrida,9  
analiza, donde la Segunda Sala de la SCJN, al referirse a las -
, determinó que:
De esta manera, 
, que no se actualiza
por la forma en que se dé por terminada la relación de servicio, sino
 -
  
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos10, ne-
cesariamente implica la destitución previa o la desincorporación del
elemento al Instituto de Seguridad Pública.11
8 
 
seguridad públiCa. la prohi-
biCión de reinstalar en su Cargo a los miembros de las instituCiones poliCiales, preVista
por el artíCulo 123, apartado b, FraCCión xiii, de la ConstituCión general de la repúbli-
Ca, reFormado mediante deCreto publiCado en el diario oFiCial de la FederaCión el 18
de Junio de 2008, es apliCable en todos los Casos, independientemente de la razón que
motiVó el Cese”.
9 Al respecto, el Tribunal Colegiado de Circuito determinó en su sentencia, que fue correcta
  
 
-
   
  
inhabilitaCión temporal para desempeñar empleos, Cargos o Comisiones en el serViCio
públiCo. su imposiCión tiene Como ConseCuenCia natural la destituCión del serVidor
públiCo sanCionado (legislaCión del estado de méxiCo)”.
10 Articulo 13.- Las sanciones por falta administrativa consistirán en I.- Amonestación privada


temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.
11 -
sabilidades Administrativas, a los servidores públicos del Distrito Federal, le siguen siendo
aplicables las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públi-
567
Revista del Instituto de la Judicatura Federal
Número 43, enero-junio de 2017
        
   
 en su cargo a los miembros de las instituciones
policiales. Incluso, al tratarse de un supuesto de restricción expresa en
la Ley Fundamental, 12
    -
  

13
Por tanto,         
  , incluido el caso de que se trate
    
necesaria separación o destitución del servidor público,  
     
  
 , al ser
inserta por el Constituyente Permanente en la reforma …de dos mil

a los elementos de las corporaciones de seguridad pública, en caso de
-
 
idéntico en contenido del diverso 13 de la ley citada en primer término.
12            

seguridad públiCa. la prohibiCión de reinstalar en su Cargo a los miembros de las ins-
tituCiones poliCiales, Constituye una restriCCión ConstituCional.”; ytrabaJadores de
ConFianza al serViCio del estado. su Falta de estabilidad en el empleo Constituye una
restriCCión ConstituCional, por lo que les resultan inapliCables normas ConVenCiona-
les”.
13 En este mismo sentido la ejecutoria añade: «… se estima pertinente destacar diversos prece-
-
lidad de que los Estados a través de sus leyes domésticas, incluido, por supuesto el texto de

propia Convención Americana: 1. Corte IDH. 
    
IDH. . Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72,
. Sentencia de 6
.

 Sentencia de 6 de mayo de 2008. Serie C No. 179, Párrafo 74.
Las restricciones constitucionales y la extensión del parámetro de ...
Adán Maldonado Sánchez
568
grados o reinstalados, como la asepsia y salud en la integración de las

      
  -
    
y de seguridad de las personas,      
, en términos de la pro-
pia Convención Americana, tratándose de la reincorporación de los
  
 

II. Contexto de la tesis cccxliv/2015 (10a.) Sobre
la extensión del parámetro de regularidad
constitucional
            -
sino, presentó una denuncia ante el Agente Séptimo del Ministerio Público
Investigador Especializado en Delitos Cometidos por Servidores Públicos, con
sede en la Ciudad Xalapa, estado de Veracruz, contra el personal del Hospital
    
por la ó
. Para ejercitar acción penal,ó
     ,
determinando ejercer acción penal   
causa penal que se radicó ante el Juez Primero Penal con residencia

-
 de la causa penal    , por considerar que
 
al Director del Centro de Readaptación Social. Inconforme con ello, 
, que fue del conocimiento de la

judicial que revocó el sobreseimiento, cuya resolución fue impugnada por los
médicos (quejosos) mediante amparo indirecto, turnado al Juzgado Segundo
de Distrito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, 
 al Secretario de Salud del Estado de Veracruz y al
Pleno del TSJ del Estado y Consejo de la Judicatura del Estado, 
569
Revista del Instituto de la Judicatura Federal
Número 43, enero-junio de 2017

    en términos de las consideraciones
que se desarrollaron en la sentencia,14
 para que en el ámbito de sus funciones -
.15
resolución el Presidente del TSJ y del Consejo de la Judicatura del estado de
Veracruz y diversos consejeros, ,
14 -
-

-
  
de la Salud. Asimismo, destacó que en términos de la Observación General número 14 del
      

15       
    
-


añade el juez de amparo, que precisado lo anterior, la sentencia dispuso como medidas de
  

de las siguientes medidas de no repetición: a) Al Secretario de Salud del Estado de Veracruz:
 
   
      
   
b) Al Pleno del TSJ del Estado de Veracruz y al Consejo de la Judicatura de la entidad: i)
 
    
programas y cursos permanentes de capacitación para garantizar el disfrute más alto posible


      
  
-

para que, en el ámbito de sus funciones, vigile el cumplimiento de las medidas adoptadas.
Asimismo, en la sentencia impugnada se determinó que corresponde al juez de distrito or-
  

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Las restricciones constitucionales y la extensión del parámetro de ...
Adán Maldonado Sánchez
570

,16 conociendo de la revisión el Cuarto Tribunal Co-
legiado en Materias Penal y de Trabajo del Séptimo Circuito, 
 del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, en Xalapa, Vera-
cruz, al Ministro Presidente de la Primera Sala 
, al estimar que el tema a resolver es de
importancia y trascendencia, misma que fue aceptada. En estas condiciones,
-

la litis en el presente asunto se constriñe a determinar 

.
La pretensión de los recurrentes —autoridades vinculadas en la sen-
tencia— consiste en reclamar esencialmente … a) fueron vinculadas
sin fundamento al cumplimiento de la sentencia de amparo rebasando

    

   
del Poder Judicial del Estado, porque ni el TSJ ni el Consejo de la
 -
ridades responsables están obligadas a cumplir las sentencias, 
     
16 En sus agravios, precisan que el juez de distrito otorga efectos generales al fallo protector, en
relación a las medidas de no repetición ordenadas, por lo que además de 
, 

1º constitucional dispone que todas las autoridades del Estado tienen la obligación de pro-
 -
cipios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, y que, además,

. Por ello, el control de conven-
cionalidad 
 . En este orden de ideas, el citado precepto no debe
interpretarse en el sentido de que se faculte a una autoridad para que ésta, a su vez, imponga
 
facultades constitucionales para condenar a una autoridad del fuero federal o municipal a

571
Revista del Instituto de la Judicatura Federal
Número 43, enero-junio de 2017
Veracruz, porque pretende que,   
  

   y desencadena consecuen-

1º constitucional dispone que todas las autoridades del Estado tienen

-
cias de las autoridades…

77, fracción I, de la Ley de Amparo que establece la obligación del

precisa del acto o actos reclamados y la apreciación de las pruebas con-
ducentes para tenerlos o no por demostrados”, .
El deber de respeto presupone obligaciones negativas, es decir, que
        
    
implica que las autoridades tomen todas las medidas apropiadas para

    
los aspectos de prevención, protección, investigación y reparación.17
… las autoridades judiciales deben aplicar el parámetro de regularidad

  
nacional o internacional—   

18
que “los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de
constitucionalidad, sino también “de convencionalidad” entre
17 Cfr. Serrano Guzmán, Silvia  
   CNDH, México
DF, 2013.
18 Es aplicable la tesis de rubro: dereChos humanos. su Contenido no se limita al texto
expreso de la norma que lo preVé, sino que se extiende a la interpretaCión que los ór-
ganos autorizados hagan al respeCto.
de 2014.
Las restricciones constitucionales y la extensión del parámetro de ...
Adán Maldonado Sánchez
572
las normas internas y la Convención Americana”.19  

 
   , dada la interpretación material que se
20
     -
      
        
canales procesales y judiciales que brinden acceso a la justicia, el juez
que conoce de un caso debe pues ceñirse a aplicar el control de conven-
cionalidad en el ámbito de sus competencias.
En conclusión,      
 -
. Para estar en posición de ordenar una


marco del debido proceso.
III. La importancia de las doctrinas: pluralismo
atenuado y constitucionalismo atenuado
El pleno de la SCJN, en el año 2013, discutió dos importantes criterios ju-
   
estableció      
   21 y

19 Cfr. Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú.
Sentencia de 24 de Noviembre de 2006. Serie C No. 158. párr. 128. Citando. Corte IDH.

20     
2013.
21  
de interpretación y argumentación a nivel constitucional el denominado  

 
el 3 de septiembre de 2013.
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Revista del Instituto de la Judicatura Federal
Número 43, enero-junio de 2017
.22 Esta última intentó introducir un
matiz a la  en materia de  ,
  
 23, resueltos por la Segunda Sala, en relación
 24 decidido por la Primera Sala,   -
   ,
problema de trascendencia respecto del cual debe pronunciarse el pleno de la
Corte a efecto de establecer un  que involucre y distinga
entre restricciones constitucionales y las convencionales y el papel renovado
-
cional mexicano, basado en: a) el control difuso de la Constitución y  de

 
 de las sentencias de amparo
(excepción al efecto inter partes y distinto a la declaratoria general de inconsti-
tucional prevista en la Ley de Amparo).
Esta nueva  tiene que atender, a su vez, las posicio-
nes contemporáneas  del
  
   
-

(versión matizada del monismo).
22 Resuelta por el Pleno de la SCJN el 9 de septiembre de 2013 y en la parte que interesa, se
dijo: «… desde la perspectiva de la 
, pues el estatus materialmente constitucional de todos ellos reconocidos en
    
    
propia Constitución estableció como ».
23 res-
triCCiones ConstituCionales al goCe y eJerCiCio de los dereChos y libertades. adiCio-
nalmente a que se traten de una maniFestaCión expresa del Constituyente mexiCano
que impide su ulterior ponderaCión Con otros instrumentos internaCionales, también
se enCuentran JustiFiCadas en el texto de la ConVenCión ameriCana sobre dereChos hu-
manos”, Tesis aislada,  Décima Época, t. II, libro
24, noviembre de 2015, p. 1299.
24      «parámetro
de regularidad ConstituCional. se extiende a la interpretaCión de la norma naCional
o internaCional»  
 Décima Época, t. I, libro 24, noviembre de 2015, p. 986.
Las restricciones constitucionales y la extensión del parámetro de ...
Adán Maldonado Sánchez
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-
, pero mientras que, el pluralismo



la , mientras que
.

    -
    
 
-
terdependientes.25
-
cional matizado con el  y el “margen de apreciación
  , mientras que el «constitucionalismo
-
yado en el «principio de reserva constitucional», diluida con la incorporación
-
ad intra.
Por su parte, el 26 se diferencia de las con-

sino que apela a una serie de -
  
.27  
25     , 2ª ed., México,

 
«… Por lo que,  , se forma también un   a
partir de lo expresamente previsto en la norma fundamental, y en aquellos tratados interna-
 -
zación».
26 -
 ,
    , Universidad
Nacional Autónoma de México, México, 2001. pp. 149 y ss.
27 Gordillo Pérez, Luis Ignacio,    pról. Pablo Pérez

575
Revista del Instituto de la Judicatura Federal
Número 43, enero-junio de 2017
encontrar respuestas a la discutida posibilidad de acomodar y ordenar la di-
 
aun de constituciones, sean nacionales o internacionales,28ya que mientras
el constitucionalismo contemporáneo puede centrarse en el 
,29-
serva constitucional para incorporar el denominado 
que basa su existencia en una cláusula de la norma fundamental o interpre-
tación constitucional.
   -
  -
  
, lo cual resulta inaceptable para
el  (a nivel europeo esta tendencia la encontramos
en los casos y .30 
 -
dad y el , mientras que

constitucional, apoyado en el    , diluida con la
 -
ad intra.
28 J. Rodrigo, Ángel, “El pluralismo radical del constitucionalismo societal: La fragmentación
constitucional”, , núm. 27, 2014, p. 4.
29             
«dereChos humanos Contenidos en la ConstituCión y en los tratados inter-
naCionales. Constituyen el parámetro de Control de regularidad ConstituCional, pero
Cuando en la ConstituCión haya una restriCCión expresa al eJerCiCio de aquéllos, se
debe estar a lo que estableCe el texto ConstituCional», 
 , Décima Época, t. I, libro 5, abril de 2014. Asimismo, el -
nal

   

como vicio de su consentimiento    
.
30  
   , Centro de Estudios
 
-

de 1993, respectivamente.
Las restricciones constitucionales y la extensión del parámetro de ...
Adán Maldonado Sánchez
576
IV. La discusión pendiente ante el pleno de la
suprema corte de justicia de la nación
Es evidente, que las  no son las mismas que las restric-
, en ocasiones las previstas en los tratados internacionales
son de menor intensidad que las previstas en la Constituciones o a la inversa.
   
 previstas en los ins-
  



bien 
, existen visos de una doble adscripción
ideológica que se mueve entre el pluralismo y el constitucionalismo, pero no

Afortunadamente, la regla general establecida por el Pleno de la SCJN en
-
 
 que integran
el   
las Salas del Máximo Tribunal, permite que sea el Pleno quien se pronuncie

    

     

15, 29, y 133 de la Constitución. En estas condiciones, el debate se encuentra
ligado entre   sobre los tratados interna-
    
      , es decir, la armonización
  -
pio  
Tratados Internacionales en materia de restricciones, sea resuelta ,
atendiendo al contexto del caso.
577
Revista del Instituto de la Judicatura Federal
Número 43, enero-junio de 2017
V. Comentarios a las tesis en estudio

ambas de la Décima Época, , pues mientras la
 sobre las previs-

del parámetro de regularidad constitucional (), lo que
  





.

la prevalencia de las restricciones constitucionales sobre las convencionales,
por resultar acorde con los requisitos establecidos en términos de la propia

 
la SCJN, que  -
 , pues la restricción de nuestra Constitución en materia de


  
-

de la CIDH, , donde las restricciones consti-
tucionales sean de mayor alcance que las convencionales, situación en la cual

En este contexto, a nuestro criterio, la formula general prevista en la CT
-
, ya prevista en el bloque de constitucionalidad,
o bien, en el bloque de convencionalidad aplicado , que
privilegie la protección más amplia a las personas, lo que sin duda tendrá
que ser objeto de una nueva discusión ante el pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
Las restricciones constitucionales y la extensión del parámetro de ...
Adán Maldonado Sánchez
578
VI. Referencias
Bibliográficas
         , 2ª ed.,
UNAM-IIJ, México, 2012.
 
    ,

1, 2010.

Gordillo Pérez, Luis IgnacioCentro de Es-

, Universidad Nacional Autónoma de México,
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Serrano Guzmán, Silvia -
       ,
CNDH, México, 2013.
Jurisprudenciales
, Décima Época,
t. II, libro 24, noviembre de 2015, p. 1299.
, Décima Épo-
ca, t. II, libro 24, noviembre de 2015, p. 986.
, Déci-
ma Época, t. II, libro 7, junio de 2014, p. 1369.
, Dé-
cima Época, t. I, libro 4, marzo de 2014, p. 877.
 , Novena
Época, t. XXXII, julio de 2010, p. 310.
579
Revista del Instituto de la Judicatura Federal
Número 43, enero-junio de 2017
, Décima Época, t. I,
libro 4, marzo de 2014, p. 543.
, Décima Época, t.
I, libro 4, marzo de 2014, p. 1083.
  , Décima
Época, t. I, libro 4, marzo de 2014, p. 874.
      , Décima
Época, t. I, libro 12, noviembre de 2014, p. 7.
, Décima Época, t. I,
libro 12, noviembre de 2014, p. 714.
, Décima Época,
t. II, libro 24, noviembre de 2015, p. 1289.
, Décima Épo-
ca, t. I, libro 24, noviembre de 2015, p. 986.
      , Décima
Época, t. I, libro 5, abril de 2014, p. 202.

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