Responsabilidad patrimonial del estado en México
| Autor | Vicente Fernández Fernández |
| Páginas | 138-158 |
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En los meses de abril y junio de 1999, fueron presentadas dos iniciativas de reforma constitucional, por diputados del Partido Revolucionario Institucional y Partido Acción Nacional, respectivamente, ambas siguiendo o apoyándose en el trabajo realizado por Alvaro Castro Estrada, en las que se propone incorporar un segundo párrafo al artículo 113 de la Carta Magna, en el que se regulará la llamada responsabilidad patrimonial del Estado.
Después de seguir el procedimiento de reforma constitucional, el 14 de junio de 2002 se publicó el decreto correspondiente, mismo que de conformidad con el primer párrafo del único transitorio, entró en vigor el 1o de enero del año 2004.
Antes de la reforma constitucional, imperaba un régimen de responsabilidad civil, regulada por la legislación sustantiva de la materia. Efectivamente, el artículo 1927 del Código Civil Federal, establecía, antes de ser derogado al expedirse la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en enero de 2005, que:
Artículo 1927.- El Estado tiene obligación de responder del pago de los daños y perjuicios causados por sus empleados y funcionarios con motivo del ejercicio de las atribuciones que les estén encomendadas. Esta responsabilidad será solidaria tratándose de actos ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos, en los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del Estado cuando el servidor público directamente responsable no tenga bienes o los que tenga no sean suficientes para responder de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos.
Conforme a dicha regulación, que por cierto, quedó en esos términos al ser reformado en 1994, se desprende que el régimen de responsabilidad tenía las siguientes características: era una responsabilidad indirecta y subsidiaria, lo que significa que el gobernadoPage 139que sufriera un daño por la actuación de un servidor público, como regla general, tenía que demandar a dicho servidor público, demostrar que el actuar había sido ilícito y doloso para que el Estado respondiera de manera solidaria, lo que hacía dicho proceder realmente como excepción, dada la complejidad de acreditar dicha ilicitud acompañada del dolo. La regla general, entonces, consistía en que el gobernado debía demandar al servidor público y cuando su actitud no había sido ilícita o dolosa, demostrar el daño causado y, solamente en el supuesto de que dicho servidor público no tuviera bienes suficientes con los cuales hacer frente al pago de la indemnización, podía el particular reclamar del Estado dicho pago. Desde luego dicho sistema propiciaba la irresponsabilidad del Estado mexicano, cuando sus funcionarios causaran daños a los gobernados. Realmente era extraordinario ver sentencias condenatorias al Estado por responsabilidades de este tipo.
Esta distorsión fue lo que provocó o dio pauta a que se reformara la constitución, cuyo segundo párrafo del artículo 113 quedó en los siguientes términos:
"La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes."
Este pequeño párrafo tiene una gran importancia en el sistema jurídico, político y económico del Estado Mexicano. Desde luego, representa un avance en el derecho administrativo, puesto que hace responsable al Estado de manera objetiva y directa.
Con la aprobación de la incorporación de la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado, surgieron varias preguntas: ¿Qué daños son los resarcibles? ¿Cuál es la actividad administrativa irregular? ¿Qué significa y cuál es el alcance con el hecho de que la responsabilidad sea objetiva y directa?
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No es tarea fácil arribar a conclusiones. Se han dado diversas posturas, sobre todo en lo que atañe a la aparente contradicción en el mismo texto constitucional, en el sentido de que la responsabilidad objetiva choca con la expresión "actividad administrativa irregular", puesto que en el derecho civil siempre se ha entendido a la responsabilidad objetiva como la que va ligada al daño, es decir, que basta que se cause la afectación para que se haga responsable al que lo generó, sin importar si dicha conducta es normal o anormal (como se dice en el caso español), regular o irregular como en el supuesto en comento.
La propuesta inicial se basó en la legislación española que retomó el mismo Castro Estrada, consistente en una responsabilidad objetiva entendida como aquella actuación dañosa que hace responsable al agente sin importar si éste quiso o no causarla y, más aún, sin ser relevante que esa conducta haya sido normal o no, irregular o no. Hay quienes insisten que no hay contradicción alguna en el texto constitucional, sino que simplemente es un sistema sui generis, dado que la responsabilidad objetiva diseñada debe entenderse no a la luz del derecho civil, sino conforme a las reglas del derecho administrativo y, en consecuencia, la actividad para ser responsable debe ser irregular, calificativo que desde luego habrá de analizarse y precisar sus alcances.
La interpretación doctrinal ha sido muy interesante y acertada en cuanto a buscar hacer funcional el sistema de responsabilidad patrimonial conforme a la situación mexicana. Para este trabajo, nos es de interés mayor destacar la interpretación judicial, puesto que al haber provenido de nuestro Máximo Tribunal, en una acción de inconstitucionalidad, ha alcanzado el rango de jurisprudencia y, por ello, obligatoria para todos los órganos jurisdiccionales.
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2004, llevó a cabo el ejercicio interesante y harto difícil de interpretar el texto constitucional.
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Como parte fundamental a analizar por la Corte, estuvo desde luego la interpretación del segundo párrafo del artículo 113 constitucional, en cuyas discusiones se dieron argumentos relevantes e interesantes que vale la pena destacar:
En la sesión del 29 de enero de 2008, el Ministro Genaro David Góngora Pimentel emite su opinión sobre la responsabilidad objetiva y la actividad administrativa irregular, en los siguientes términos:
"... mi óptica es que esta Suprema Corte, debe optar por la que resulte más garantista para los particulares, que en el caso consiste en entender por actividad administrativa irregular, toda aquella que cause un daño, reconociéndose así una responsabilidad patrimonial del Estado, amplia, pues un sistema de derecho administrativo, no es completo, sino cuando el ciudadano tiene el medio de obtener una reparación por los perjuicios que le ocasione el Estado [...] considero que debemos interpretar actividad irregular: como toda aquélla que cause un daño en el patrimonio de un particular cuando no exista el deber jurídico de soportarlo [..] desde mi punto de vista debe entenderse como toda aquella que cause un daño a los particulares y no solamente la que no cumpla con las disposiciones legales y administrativas que se deben observar".
El Ministro José Ramón Cossío Díaz, en la sesión del día 7 de febrero de 2008, expuso las ideas siguientes:
"...¿cuándo se da una situación irregular? Creo que se da como se dice ahí cuando no se satisfacen condiciones normativas o parámetros creados en principio por la propia administración [...] Yo tampoco aceptaría entonces, la idea de abrir una responsabilidad objetiva directa por cualquier daño causado con independencia de actividades regulares e irregulares, etcétera; porque insisto, tampoco a mí me parece que estemos generando un beneficio social, en términos de la distribución de los ingresos [...] el sistema que tenemos no es un sistema de responsabilidadPage 142objetiva y directa puro, sino un sistema de responsabilidad objetiva, en el sentido que lo decía el dictamen de la Cámara de Diputados, pero filtrado por el tamiz de la actividad administrativa irregular".
Por su parte, el Ministro Sergio Armando Valls Hernández, coincidió sustancialmente con el Ministro Góngora, al sostener en la última sesión que:
"...la expresión actividad administrativa irregular, debe entenderse como toda aquella que cause un daño a un particular, pues en atención al carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, debe atenderse primordialmente a la causación del daño, sin perjuicio de que éste hubiese derivado de la actuación regular o irregular del Estado, máxime si se entiende que no puede calificarse una actuación de regular, si con motivo de ella, se ha producido un daño que no se tiene obligación jurídica de soportar [...] la acepción que respecto de la expresión "actividad administrativa irregular" debe prevalecer, la que desde mi punto de vista, en concordancia con lo expresado por el ministro Góngora, debe ser aquella que la entiende como toda, toda actividad administrativa del Estado, que cause un daño al particular".
La Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, en la misma sesión, llegó a la conclusión de que:
"...La responsabilidad solamente puede ser por actividad irregular del Estado, y esa actividad irregular yo creo que podemos entenderla como un fenómeno de ilicitud, de ilicitud desde el punto de vista de no aplicación de la ley, o bien, de las disposiciones administrativas".
Para el Ministro Juan N. Silva Meza:
"...la expresión actividad administrativa irregular, para ser valorada objetivamente, desde mi...
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