Regulación y evolución de organismos reguladores en telecomunicaciones: el caso de México y Francia. - Vol. 22 Nbr. 1, March 2013 - Gestion y Politica Publica - Books and Journals - VLEX 635808377

Regulación y evolución de organismos reguladores en telecomunicaciones: el caso de México y Francia.

Author:Culebro M., Jorge E.
Position:Ensayo
 
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Regulation and Development of Regulatory Agencies in Telecommunications: The Case of Mexico and France

INTRODUCCIÓN

Durante las últimas décadas en México, al igual que en muchos otros países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde), se ha implementado una serie de reformas dirigidas no sólo a modificar el sector público con el fin de proveer mejores servicios a la ciudadanía, sino también orientadas a transformar el diseño institucional del Estado y de esta manera tener la capacidad necesaria para regular los nuevos mercados y cuasimercados que han sido el resultado de diversos procesos de privatización. Esto ha ocurrido principalmente mediante dos vías, la primera de ellas a través del establecimiento de organismos reguladores independientes, y la segunda con la introducción de otro tipo de mecanismos propios del sector privado como las prácticas gerenciales (Olsen y Peters, 1996; Christensen Laegreid, 1999; 2007; Culebro, 2008). De ahí que cada vez con mayor frecuencia el fenómeno de la regulación ha adquirido un valor indispensable para los responsables públicos y tomadores de decisiones tanto a nivel legislativo como ejecutivo. Sin embargo, también es cierto que en muchas ocasiones este término se ha utilizado para justificar, operar o legitimar un número considerable de acciones diversas en distintos sectores, lo que ha provocado muchas veces mayor confusión que claridad en los objetivos de política pública sectorial y en el sistema organizacional que las aplica. Por eso resulta indispensable referirse a la regulación como un principio rector de la construcción y el diseño organizacional del Estado.

A lo largo de las dos décadas pasadas hemos sido testigos de la forma en que se ha modificado el alcance del principio de regulación, ya sea a partir de las políticas de liberalización y privatización de los servicios públicos, principalmente telecomunicaciones y energía, o bien a través de los intentos de simplificación administrativa y de mejora regulatoria (OCDE, 2004; Christensen y Laegreid, 2006a; Levi-Faur, 2010; Jordana y Levi-Faur, 2004). A partir de entonces ha comenzado a permear la idea de que la intervención pública en los mercados de servicios liberados sólo podía ser puntual y en función de los resultados que arrojara dicho mercado. En ese sentido, se planteó la premisa de que, una vez que funcionara el mercado, se eliminarían las regulaciones y se dejaría a las fuerzas del mercado actuar con cierta libertad, es decir, siempre y cuando no existieran fallas en el mercado.

Este artículo persigue una doble finalidad; por un lado, intenta explorar algunas de las principales modalidades del concepto de regulación y, por el otro, y de manera más puntual, llevar a cabo un estudio de caso entre los organismos reguladores de México y Francia (Ragin y Becker, 1992; Walton, 1992; Yin, 1994). El argumento que guía el texto es que los organismos reguladores tienden a adoptar formas diferentes y dependen en gran medida del contexto institucional en el cual operan y son creados (March y Olsen, 1989; 2005). De esta manera, el enfoque no se centra en la regulación de redes, o en el desempeño del sector, sino en la evolución y desarrollo del organismo regulador, como parte del proceso de formación del llamado Estado regulador. El orden del artículo es el siguiente: la primera parte revisa algunos conceptos sobre regulación en los que se incluyen su relación con los servicios públicos en redes, la visión pragmática de la regulación, la jurídico-administrativa, y la perspectiva europea de la regulación a partir del llamado Estado regulador, que servirá para tener una idea más precisa y amplia de lo que es la regulación. En la segunda parte se describen las variables que nos serán útiles para analizar los casos de estudio. Enseguida se presentan las experiencias de los órganos reguladores de México y Francia en telecomunicaciones y, finalmente, se plantean algunas conclusiones derivadas del análisis de los casos.

CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS

Desde el punto de vista metodológico, no existe una sola perspectiva y lo que hay en su lugar es una combinación de diversos enfoques para los estudios de caso y distintas formas de abordar las estrategias comparativas (Jordana y Levi Faur, 2004). En el ámbito de la reforma regulatoria, uno de los principales enfoques sugiere que los procesos políticos y los resultados de las políticas en materia de regulación están enormemente influidos por las características nacionales e históricamente determinadas en las tradiciones de cada país (Lyon, 2007; Levi-Faur, 2004; Dion, 1998; Laegreid et al., 2006). De ahí que se puedan observar al menos dos grandes enfoques o tendencias; por un lado, la evaluación de los sectores regulados, sobre todo desde el punto de vista de la economía política y más orientada a medir el impacto de las decisiones en la industria (Lyon, 2007) y, por el otro, los efectos no esperados que su funcionamiento tiene en el gobierno y en otras áreas de la administración pública (Christensen y Laegreid, 1999; Brunsson, 2003; 2006). Nuestro artículo se enfoca en el segundo. Es decir, se enfoca en mayor medida al funcionamiento y diseño de los organismos reguladores que a evaluar su repercusión o desempeño. Hay una inquietud cada vez mayor por realizar análisis comparativos de un adecuado número de casos, sin que esto implique una reducción en la fortaleza y validez (Levi-Faur, 2004; Dion, 1998). En este tipo de estrategias, los casos son vistos como importantes "configuraciones de estructuras y eventos", tratados como entidades completas y seleccionadas con un propósito específico, y no precisamente como observaciones extraídas al azar; cuando se trata de comparación, ésta debe hacerse mediante la descomposición en partes de cada caso en busca de diversos tipos de relaciones causales y asociadas a un contexto determinado (Ragin, 1992). Como se mencionó anteriormente, se ha elegido a los organismos reguladores de telecomunicaciones en México y Francia. Algunas de las razones para la selección de estos casos radica en su importancia y su capacidad para extraer lecciones útiles para el estudio de los organismos reguladores (Rose, 2001; Dolowitz y Marsh, 2000). Las fuentes de información consisten principalmente en documentos públicos de ambos organismos reguladores, el marco normativo y en algunos casos entrevistas con funcionarios públicos.

LA REGULACIÓN. APORTES TEÓRICOS (1)

APROXIMACIONES AL ESTUDIO DE LA REGULACIÓN

La visión pragmática

Tradicionalmente la regulación ha sido considerada como una solución o un mecanismo a través del cual se pueden corregir las fallas del mercado. Con esta idea, la regulación se define como un control exógeno al mercado ejercido por la jurisdicción pública de manera permanente, de tal forma que supone la existencia previa de un mercado para existir. En un principio, el mercado funge como regulador de los bienes y servicios intercambiados y cómo se determinan precios y costos; los equilibrios que se establecen representan la materialización de esta perspectiva regulatoria. Así, el Estado sólo interviene cuando la condición de equilibrio o eficiencia del mercado no se logra. Esta concepción de la intervención pública desde el enfoque de la economía de la regulación sugiere la implementación de mecanismos que controlan, sobre todo, las decisiones de las empresas, y de manera destacada en lo referente a los precios y la producción de los bienes. Los efectos que generan estas acciones se hacen públicos, de tal suerte que se corrija la toma de decisiones privadas que no responde de manera adecuada a las exigencias del interés general (Breyer, 1990).

Desde esta perspectiva, la regulación toma la forma de un "control enfocado y constante ejercido por un órgano público sobre actividades que son consideradas, por la comunidad de usuarios, como servicios dotados de un valor central" (Selznick, 1957, 367). Por ello la regulación existe únicamente si la sociedad así lo expresa, por lo general cuando el marco regulatorio o normativo resulta insuficiente para asegurar los equilibrios sectoriales necesarios. En muchas ocasiones esto requiere un cuerpo especializado capaz de redefinir prioridades sectoriales sujetas a cambios estructurales importantes. Esta característica no facilita el cambio en la forma de intervenir en el sector, puesto que usualmente este capital humano no se encuentra dentro de la administración pública tradicional, sino dentro de las mismas empresas que son objeto de la regulación.

La visión jurídico-administrativa

Esta visión de la regulación, sin duda más centrada en los aspectos relacionados con el diseño normativo y de las instancias reguladoras de los servicios públicos en redes, no deja de lado la importancia de las variables económicas y el papel del mercado como vector de distribución. Desde luego que la dimensión institucional de la regulación es parte estructural de esta visión.

La experiencia francesa presenta un ejemplo a partir del cual se puede definir con cierta claridad el concepto desde su perspectiva jurídica:

es la tarea que consiste en garantizar, entre los derechos y obligaciones de cada quien, el tipo de equilibrios plasmados en la ley. Ello implica tener una visión "sistémica" de la sociedad y de las relaciones que sostiene con la autoridad del Estado [...] El papel del Estado es menos dirigir directamen te a los actores sociales que establecer entre ellos las reglas del juego y asegurarse que éstas sean respetadas (Gazier y Cannac, 1984, 20).

Las reglas del juego son indispensables para ordenar los servicios públicos y los parámetros económicos. A partir de ahí, la regulación debe ampliar su rango de aplicación actuando como elemento que "interviene en un sistema complejo y coordina las acciones, con el fin de obtener un funcionamiento correcto" (Long, 1998, 11).

Otros autores que han centrado sus estudios en esta perspectiva, sostienen que la regulación es...

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