Reformas post nueva gestion publica: tendencias empiricas y retos academicos.
| Autor | Christensen, Tom |
Post New Public Management Reforms Empirical Tendencies and Scholarly Challenges
INTRODUCCIÓN
En la segunda generación de reformas al sector público moderno -las que se han dado después de dos décadas de reformas a la Nueva Gestión Pública- ha habido un cambio; el énfasis en la delegación estructural, la desagregación y las organizaciones especializadas, "single-purpose organizations", ahora se ha centrado en un enfoque que englobe la totalidad del gobierno (TG), whole-of-government approach (Christensen and Laegreid, 2006b). Esta tendencia ha sido más evidente en países anglosajones como el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, precursores de la Nueva Gestión Pública, pero también está sucediendo en otros países más renuentes a desarrollar la NGP.
Se debe considerar si este desarrollo es realmente nuevo, ya que plantea la vieja cuestión de la coordinación y de hecho algunos elementos se han observado en el Reino Unido y Canadá. Tal vez sería acertado decir que dicho enfoque ha sido revitalizado y se ha vuelto más completo (Halligan, 2005a, 29). Otro aspecto a considerar, es si el enfoque que engloba la totalidad del gobierno se debe ver como una ruptura con el pasado, e.g. al transformar las principales características de la NGP, o más bien, se debe interpretar como re-equilibrando el sistema NGP sin ningún cambio fundamental (Gregory, 2006; Halligan, 2006).
Primero resumiremos algunos de los argumentos principales para las iniciativas TG que son una reacción a las experiencias negativas con las reformas NGP, tales como la delegación estructural, el desempeño directivo y las organizaciones especializadas. Segundo, discutiremos lo que es el enfoque TG. El espectro de definición abarca desde la coordinación horizontal aumentada entre diferentes áreas de actuación en el aparato central administrativo hasta la coordinación vertical intergubernamental aumentada entre ministerios y agencias, y la coordinación de la prestación de servicios desde abajo como medios para regular y mejorar el desempeño, la eficacia y la eficiencia.
Tercero, discutiremos las interpretaciones analíticas posibles del concepto TG y cómo se manifiesta en variaciones empíricas al interior y entre países. Se contrastará un enfoque estructural, centrado en la importancia de reorganizar o reestructurar, con una perspectiva cultural en la que se esperan pocos cambios estructurales y cuyo foco se encuentra, más bien, en la coordinación basada en valor o práctica inteligente, smart practice, caracterizada por entidades públicas más integradas que trabajan mejor juntas. Además, también contemplamos a la TG desde una perspectiva basada en el mito, que interpreta conceptos de la nueva reforma como mitos, símbolos o modas. Concluiremos este estudio bosquejando algunas lecciones del movimiento TG. Cuarto, observamos la dinámica y los efectos potenciales de TG.
El artículo es explorativo conceptual, principalmente, pero también parte, a manera de ejemplo, de una serie de información empírica nueva reunida en Australia y Nueva Zelanda. La información consiste en documentos públicos, entrevistas a líderes políticos y ejecutivos, y literatura académica actual sobre el tema. También utilizamos estudios y ejemplos de otros países relevantes como el Reino Unido y Canadá, primeros en abordar las iniciativas TG; en el Reino Unido las introdujeron como "gobierno conjunto", "joined-up government", y en Canadá se centraron en el "horizontalismo". También tomaremos ejemplos de Noruega, un recién llegado al movimiento TG.
¿POR QUÉ LAS INICIATIVAS QUE ENGLOBAN LA TOTALIDAD DEL GOBIERNO?
Hay muchas razones o motivos diferentes para el surgimiento de TG -un movimiento dirigido por fuerzas internas y externas. Primero, se puede ver como una reacción a la "siloización" o "pilarización" del sector público que parece típico de las reformas a la NGP (Gregory, 2006; Pollitt, 2003a). El principio de organizaciones especializadas, con cantidad de roles y funciones especializados y no sobrepuestos, debió producir demasiada segmentación, autoridades centradas en sí mismas, y falta de cooperación y coordinación, y por tanto, se entorpeció la efectividad y eficiencia (Boston y Eichbaum, 2005, 21; Gobierno de Nueva Zelanda, 2002).
Segundo, la delegación estructural, que se llevó a cabo durante largo tiempo en muchos países y que implicó la transferencia de autoridad del nivel político administrativo central hacia agencias regulatorias, agencias productoras de servicios o compañías paraestatales, debió producir desventajas de otros tipos (Christensen y Laegreid, 2001). Se privó al liderazgo político y administrativo de palancas de control y de influencia e información, planteando problemas de rendición de cuentas y capacidad. Las medidas TG, en particular las que involucran una reafirmación del centro, reflejan la paradoja de que los líderes políticos ejecutivos son inculpados más a menudo cuando las cosas resultan mal, aunque de hecho a través de la delegación buscaron evitar culpabilidades (Hood, 2002; Hood y Rothstein, 2001). Como es de esperar, consideran que ser criticado y avergonzado políticamente y a la vez privado de influencia e información es una mala combinación (véase Brunsson, 1989).
Tercero, por un número de razones se percibe al mundo cada vez más inseguro y peligroso. La preocupación suscitada por los ataques terroristas ha tenido gran repercusión en las reformas para el sector público en los Estados Unidos, el Reino Unido y Australia (Halligan y Adams, 2004, 85-86; Kettl, 2003), en Nueva Zelanda, por su parte, la preocupación está la bio-seguridad (Gregory, 2006). Los países se preocupan cada vez más por crisis, desastres y amenazas, como los desastres naturales, tsunamis; o pandemias, como SARS o gripe aviar. Lo anterior ha llevado a un endurecimiento del gobierno, o a lo que algunos australianos se refieren como una estrategia de "inventar y pensar", que incluye medidas que engloban la totalidad del gobierno. La nueva amenaza de terrorismo ha subrayado la importancia de que en los gobiernos se eviten resultados contradictorios y de garantizar que la información sea compartida entre agencias (Hammond, 2004).
Cuarto, algunos ven en la TG una medida de eficiencia y una respuesta a la presión presupuestaria, aunque esto mismo puede sonar contradictorio de acuerdo con la introducción de la segmentación organizada en nombre de la eficiencia bajo la NGP. Un endurecimiento vertical del sistema, combinado con la colaboración horizontal aumentada ahora se ve como más eficiente que un sistema más fragmentado, centrado principalmente en la eficiencia en la prestación de servicios. La iniciativa para establecer en Nueva Zelanda una especie de unidad de súper-monitoreo es un ejemplo de esta visión.
Además, se ha progresado en TIC (tecnologías de la información y las comunicaciones), con lo que se reduce el costo de comunicación y coordinación horizontal; la influencia de las expectativas de la sociedad y el consumismo significan que los ciudadanos quieren servicios que satisfagan mejor sus necesidades; y la atención intelectual se ha distanciado de los modelos atomísticos centrándose más en enfoques holísticos (Multan, 2005).
Es importante destacar la dimensión política sólida de TG. Cuando la administración de los nuevos laboristas en el Reino Unido implantó "el gobierno conjunto", "joined-up government", se utilizó como un símbolo para diferenciar el enfoque del nuevo gobierno de las políticas fragmentarias de sus predecesores y para manifestar una reacción al temor de "vaciar", "hollowing out" al gobierno central británico (Pollitt, 2003b). Los mismos argumentos políticos se pueden observar en Nueva Zelanda y Australia.
¿QUÉ ES LA "TOTALIDAD DEL GOBIERNO"?
A diferencia de las reformas de la NGP, que estuvieron dominadas por la lógica de la economía, se emprendió una segunda generación de reformas inicialmente denominadas "gobierno conjunto" GC, "joined-up government" y conocidas más tarde como "totalidad del gobierno" TG, "whole-of-government". Este enfoque pretendía poner en práctica una estrategia más holística utilizando, además de la economía, conocimientos de las demás ciencias sociales (Bogdanor, 2005). De alguna manera, se pueden ver estos proyectos de nuevas reformas, como una combinación de "dependencia de trayectoria", "path-dependency" y retroalimentación negativa en los países de NGP más radical, como el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia (Perry, 6 2005). Éstos adoptaron estrategias de coordinación e integración como respuesta a la creciente fragmentación causada por programas de reformas previos. Los lemas "gobierno conjunto" y "totalidad del gobierno" proveyeron de nuevos marbetes a la vieja doctrina de la coordinación en el estudio de la administración pública (Hood, 2005). Sumado a la cuestión de la coordinación, el problema de la integración era un asunto principal que subyacía tras estas iniciativas de reforma. Aunque los términos son nuevos, representan problemas viejos. Los intentos para coordinar la normatividad del gobierno y la prestación de servicios entre límites organizacionales no son un fenómeno nuevo.
El concepto de GC lo introdujo el gobierno de Blair en 1997 y un objetivo principal fue ejercer mejor control sobre los asuntos "perversos", "wicked issues" conectando las organizaciones del sector público, los niveles administrativos y las áreas de actuación. Se volvió un tema principal en el programa de modernización de la administración de los nuevos laboristas de Tony Blair. GC se presentó como opuesto a "departamentalismo", visión de túnel, y "silos verticales". CG significa la aspiración para lograr la coordinación horizontal y vertical con el fin de eliminar situaciones en las que políticas diferentes se socavan entre sí, para la mejor utilización de los recursos escasos, crear sinergias al unir participantes stakeholders diversos en un área de actuación particular, y ofrecer a los ciudadanos un acceso a los servicios...
Para continuar leyendo
Solicita tu pruebaCOPYRIGHT GALE, Cengage Learning. All rights reserved.
