¿Reformar sin gobernar? Desafíos institucionales de las policías en América Latina
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| Autor | Lucia Dammert |
| Páginas | 89-120 |
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REVISTA DEL INSTITUTO DE CIENCIAS JURÍDICAS DE
PUEBLA, MÉXICO. E-ISSN 1870-2147. NUEVA ÉPOCA
VOL. 13, No. 44. JULIO - DICIEMBRE DE 2019. PP 89-120
¿Reformar sin gobernar? Desafíos
institucionales de las policías en
América Latina*
Reform without governing? Institutional
challenges of the police in Latin America
Lucía Dammert**
RESUMEN
El incremento de la inseguridad y el crimen en América
Latina han otorgado un rol central a la policía. Los logros
son limitados y la percepción es crítica a la efectividad.
Corrupción, abuso del uso de la fuerza, lentitud, e
incluso apatía, son algunas de las características que
se atribuyen a las policías en prácticamente todos
los países de la región. El presente artículo revisa los
procesos de reforma policial. Para ello, establece como
eje articulador la capacidad de gobierno civil de las
instituciones policiales: el interés y la posibilidad real
por parte de funcionarios y actores gubernamentales de
limitar la autonomía política de las policías, aumentar
la transparencia, la rendición de cuentas y fortalecer
la capacidad y efectividad institucional. Los resultados
evidencian transformaciones claras que han fortalecido
la autonomía burocrática, más que el efectivo control
civil. Así, se reforma bastante y se gobierna poco.
PALABRAS CLAVE
América Latina, policía, seguridad, crimen organizado.
ABSTRACT
The increase in insecurity and crime in Latin America
has given the police a central role. Accomplishments
are limited and perception is critical to effectiveness.
Corruption, abuse of the use of force, slowness and even
apathy are some of the characteristics attributed to the
police work in practically all the countries of the region.
This article reviews the processes of police reform. To this
end, it establishes as an articulating axis the capacity
of civilian government of the police institutions: the
interest and the real possibility on the part of officials
and governmental actors to limit the political autonomy
of the police, increase transparency, accountability and
strengthen the institutional capacity and effectiveness.
The results show clear transformations that have
strengthened bureaucratic autonomy more than
effective civil control. It reforms a lot and governs little.
KEYWORDS
Latin America, police, security, organized crime.
*Artículo recibido el 10 de diciembre de 2017 y aceptado para su publicación el 3 de julio de 2018
**Profesora asociada en la Facultad de Humanidades de la Universidad de Santiago de Chile. (lucia.dammert@usach.cl)
orcid.org/0000-0003-1239-4425
LUCÍA DAMMERT
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SUMARIO
1. Introducción
2. La crisis de la seguridad
3. Control civil: marco analítico de lo militar a lo policial
4. Autonomía, opacidad y baja efectividad: las policías latinoamericanas
5. De las reformas y sus limitaciones
6. La capacidad y efectividad policial
7. Rendición de cuentas e iniciativas de integridad
8. Conclusiones
1. Introducción
El incremento de la inseguridad y el crimen en América Latina han otorgado
un rol central a la policía para enfrentar la principal preocupación ciudadana.
Los logros son limitados y la percepción de la efectividad de su labor es crítica.
Corrupción, abuso del uso de la fuerza, lentitud e incluso apatía son algunas
de las características que se atribuyen a las policías en prácticamente todos los
países de la región.
En las últimas dos décadas, a partir de procesos internos, externos o ga-
tillados por escándalos mediáticos, se han implementado múltiples iniciativas
de reforma policial y han obtenido resultados mixtos o, directamente, fracasos.
El análisis de estas iniciativas de reforma ha demostrado la capacidad real de
cambio en diversas áreas del trabajo policial; modernización de sus procesos
de reclutamiento y educación; aumento de la inversión pública; uso de tec-
nología; desarrollo de iniciativas de prevención del crimen, entre otros. Sin
embargo, los hechos de corrupción individual e institucional, así como los de
abuso del uso de la fuerza no han desaparecido.
El presente artículo revisa los procesos de reforma policial desde una
óptica distinta, pues establece como eje la capacidad de gobierno civil de las
instituciones policiales. Ésta se refiere al interés y posibilidad real de los fun-
cionarios y actores gubernamentales para limitar la autonomía política de las
policías, así como aumentar la transparencia, la rendición de cuentas y la ca-
pacidad y efectividad institucional.
El panorama no es alentador. Si bien se han logrado resultados positi-
vos en diversos campos de la actividad policial, éstos no han transformado la
cultura institucional ni aumentado los niveles de transparencia. Incluso aque-
llas instituciones que cuentan con la confianza ciudadana deben contar con
¿REFORMAR SIN GOBERNAR? DESAFÍOS INSTITUCIONALES DE LAS POLICÍAS...
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mecanismos de rendición de cuentas fortalecidos, para evitar las actividades
ilícitas que se desarrollan cuando no hay efectiva regulación.
La crisis de la política no es un terreno especialmente propicio para generar
iniciativas de transparencia, anticorrupción y mayor efectividad. Sin embargo,
ello no puede justificar que se siga avanzando sin cambios estructurales. Así,
el artículo concluye con el reconocimiento de la necesidad de incluir la agenda
de reforma policial dentro de la agenda política de reformas estructurales. El
hecho de continuar con iniciativas parcializadas que ponen énfasis en meca-
nismos de mayor efectividad puede generar cambios. Éstos llegan a consolidar
mayores niveles de autonomía burocrática, pero, en el largo plazo, continúan
los problemas estructurales.
El artículo se organiza en cinco secciones. La primera analiza la crisis de
la seguridad en América Latina, marcada por el aumento de la violencia, los
homicidios y la sensación de inseguridad. Si bien existen diferencias nacio-
nales, e incluso subnacionales, la seguridad se ubica entre los dos principales
problemas de preocupación ciudadana. La segunda sección desarrolla el marco
conceptual del estudio sobre el control civil basado en las relaciones cívico-
militares y su aplicación a los procesos de reforma policial. La tercera sección
caracteriza a las organizaciones policiales latinoamericanas y su proceso de
desarrollo de las últimas dos décadas. La cuarta sección expone los hallazgos
basados en el análisis documental de múltiples procesos de reforma a las poli-
cías y más de cien entrevistas a especialistas, policías y actores políticos clave
de la mayoría de países latinoamericanos en el periodo 2015-2017. La quinta
sección propone conclusiones sobre la necesidad de continuar los procesos de
reforma, pero con un énfasis más claro en la consolidación de control civil, para
gobernar efectivamente un sector clave de las democracias latinoamericanas.
2. La crisis de la seguridad
Una de las principales preocupaciones de los latinoamericanos es la inseguri-
dad. Si bien cada contexto nacional y subnacional tiene elementos distintos y,
en muchos casos, no son comparables, la criminalidad se ha colocado como un
desafío para el desarrollo y la calidad democrática en la región. Los problemas
y magnitudes son diferentes. Así, por ejemplo, el gráfico 1 muestra la crítica
situación regional respecto a los homicidios, pues supera el promedio mundial
de 6 por cada 100 000 habitantes.1
1 Igarapé, “Homicide Monitor”, Igarapé Institute. [Consulta: 20 de noviembre, 2017]. Disponible en: https://homicide.
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