La Reforma Constitucional en España - España - Europa - La reforma constitucional y su problemática en el derecho comparado - Libros y Revistas - VLEX 696597909

La Reforma Constitucional en España

Autor:Manuel Fondevila Marón
Páginas:425-467
 
ÍNDICE
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Agradecimientos:

D>ebo expresar mi más sincero agradecimiento al Prof. Dr. V.A Wong Meraz por invitarme a participar en este estudio colectivo sobre la problemática de la reforma constitucional, junto a tan reputados constitucionalistas de Europa y América, haciéndome con ello un honor que en modo alguno merezco. Una invitación, que a pesar de la responsabilidad que conlleva, acepté con gusto, por supuesto, para no defraudar a la persona que me la cursaba y, también, absurdo sería negarlo, porque me atraía la idea de tratar uno de los temas de más relevancia en la actualidad jurídico-constitucional española. Lo haré tratando de seguir los pasos de mis Maestros, cómo ellos lo hicieron respecto de los suyos, ya que los primeros estudios sobre los cambios constitucionales en general y, en particular, sobre la reforma y mutación de la Constitución se gestaron en el "Grupo Tierno"1, al que pertenecían los Profesores P. Lucas Verdú y P. De Vega, cuyas líneas de investigación, tratamos humildemente, tanto el Profesor J. Ruipérez como yo mismo, de desarrollar.

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I Introducción

Nuestra Constitución de 1978 cumplió el año pasado treinta y cinco años de vigencia sin sufrir apenas modificaciones, y esta, más que rigidez, petrificación de nuestro texto constitucional, plantea serios desafíos a su efectivo cumplimiento por parte de los operadores jurídicos, pues, como expuso magistralmente el Prof. P. De Vega, en una conferencia pronunciada en el Instituto Nacional de Administración Pública en Noviembre de 20122, cuando existen reticencias a poner en marcha los mecanismos de reforma del Texto Constitucional, es cuando éste, inidóneo ya para regular la realidad social, comienza a perder eficacia y se produce el fenómeno de las mutaciones3. La simple comparación de la Constitución española, la cual, desde que se aprobó solo presenta dos modificaciones de pequeño calado (Vid., infra, epígrafe VI), con otras Constituciones (como la alemana, que ha sufrido más de sesenta, o la mexicana, que ha sido modificada más de seiscientas), pone de manifiesto, con total crudeza, lo que no dudaremos en calificar de seria anomalía de nuestro Derecho Constitucional. Y aunque, lógicamente, cada uno, en lo personal, tendrá su propia opinión acerca de los cambios que necesita nuestro Texto Fundamental, hay al menos dos aspectos sobre los que -en nuestra humilde opinión- no debiera caber discusión alguna acerca, al menos, respecto la necesidad de reforma, por cuanto que ya en nuestros días están exigiendo una interpretación forzada de la Carta Fundamental. Nos referimos, claro está, al fenómeno de integración europea, de la que España forma parte desde 1986 y al de descentralización consecuencia de la evolución de nuestro Estado autonómico. Así las cosas no es de extrañar, pues, que algunos trabajos recientes se hayan planteado el problema de la mutación de la Constitución al hilo, precisamente, de la pérdida de su normatividad4.

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En las páginas que siguen vamos a tratar de dar una panorámica sobre este y otros problemas de la reforma constitucional en España. Comenzaremos con una breve referencia histórica, pues, como se verá, resulta relevante para comprender algunos de los problemas actuales en torno a la reforma, seguiremos exponiendo los preceptos constitucionales que regulan el procedimiento de reforma y explicaremos las reformas operadas a través de ellos hasta la fecha, así como la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional al respecto. Finalizaremos con una breve glosa sobre las propuestas de reforma en nuestro país, que como se verá, no se limitan sólo a los dos aspectos mencionados en el párrafo anterior.

II La reforma constitucional en el constitucionalismo histórico español

Compartimos con el Maestro P. De Vega la afirmación de que sólo podemos hablar de verdaderas Constituciones en España respecto de los textos de 1812, el proyecto de 1856, 1869, el proyecto de 1873, 1931 y, evidentemente, 19785, y ello porque es solamente respecto de éstas de las que, por prever (a diferencia del resto) un mecanismo de reforma que exige unas formalidades mayores de las que se requieren para la modificación de las leyes ordinarias, se puede decir que garantizan el principio de supremacía constitucional y, con él, también, el de soberanía popular6.

Las Constituciones doctrinarias de 1845 y 1876, por el contrario, guardaron silencio respecto de su reforma porque, en realidad, no eran comprendidas como manifestación de la voluntad popular sino como un pacto de las cortes con el Rey, quien, en definitiva, podía, como demuestra la Historia, disponer de la Constitución por situarse como sujeto anterior, y superior, a ella misma. Consagraban, de esta suerte, un despropósito jurídico-político que habría de traer, en la práctica, graves consecuencias, sobre todo para la monarquía que trataban de preservar a toda costa, pues en un caso desembocó en la Revolución de 1868 y en el otro en la proclamación de la II República el 14 de Abril de 1931, después de siete años de dictadura. Como brillantemente expuso en su momento

  1. Posada: "como ningún texto constitucional puede declararse indefinidamente

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-¿eternamente? -irreformable, parece indispensable prever el caso de que se estime necesario que el texto se modifique, y procurar los medios para que aquella necesidad tenga una manifestación tangible y jurídicamente eficaz"7. Porque la reforma constitucional cumple una doble función de garantía y de adaptación de la realidad jurídica a la realidad política (Vid., estudio del Prof. Ruipérez en este mismo volumen), evidente resulta que, pasado un tiempo, la Constitución:

  1. por dejar de ser adecuada para regular una determinada Comunidad Política, pasará a sufrir mutaciones, en el sentido de modificaciones no formales de su texto; b) cuando esto no sea posible pasará a ser directamente incumplida por los poderes públicos, perdiendo de facto su vigencia; c) será modificada consecuencia de una revolución, pacífica o violenta, que sentará las bases de un nuevo régimen político, eventualmente después de un periodo de dictadura que intente el mantenimiento del orden constitucional.

    Ahora bien, debemos advertir, lamentablemente, que por más que las Constituciones de 1812, el proyecto de 1856, los textos del sexenio democrático, la Constitución de 1931, y la vigente Constitución de 1978, estableciesen un procedimiento de reforma, haciendo con ello, como decimos, reales y efectivos los principios de soberanía popular y de supremacía constitucional, ello no significa, en absoluto, que respondieran a los verdaderos objetivos y principios que deben regir el instrumento de la reforma constitucional. No obstante, hay que señalar que estos problemas eran comunes en toda Europa8, en donde, como señala el Prof. J. Pérez Royo, a diferencia de los Estados Unidos, las Constituciones monárquicas, por ser concebidas como un pacto, se presentaban como irreformables, ya fuese de modo expreso (a este respecto, el muy ilustrativo art. 23 de la Constitución del Gran Ducado de Saxe-Weimar, que establecía que "a esta Ley Fundamental del Gran Ducado de Saxe-Weimar-Eisenach y a la Constitución que ella establece, no se introducirá cambio alguno, en ningún punto, ni directa ni indirectamente, ni por abrogación ni por ampliación, sin el acuerdo del Príncipe y los Estamentos del país") o de modo implícito (en Francia, las Constituciones de 1814 y 1830, que no previendo su procedimiento de reforma, fueron interpretadas como irreformables por la doctrina), y las Constituciones revolucionarias, que sí preveían su propia reforma, la establecían de un modo tan complejo que básicamente tenía el objeto de obstaculizarla (y así las Constituciones francesas de 1791, 1793 o 1795 y la Constitución española de 1812). Lo trágico resulta, por tanto, que, como vamos a ver en las páginas siguientes, el Derecho Constitucional español siga reproduciendo este error hasta nuestros días.

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    A. En la constitución de 1812.

    La reforma de la Constitución de Cádiz preveía su reforma en los artículos 375 a 384, de un modo, como hemos dicho, que la hacían, en todo caso, imposible durante cincuenta años y extremadamente difícil los demás.

    En primer lugar, el artículo 375 establecía un límite temporal de ocho años a la reforma. Es imposible no ver la influencia de la Constitución de 1787 de los Estados Unidos y la Constitución francesa de 1791. Las intenciones podían ser, como indica el Prof. J. Ruipérez, buenas, en el sentido de servir para garantizar el conocimiento y la práctica de la Constitución antes de proceder a su modificación aunque difícilmente se puede justificar, aunque sea por tan poco tiempo, que las generaciones presentes condicionen las generaciones futuras9, y de hecho, la vigencia de la Constitución duró, lamentablemente, menos de los ocho años marcados como límite a la reforma10. Tanto el sentimiento general de desconfianza hacia la reforma constitucional, como, en concreto, la decisión de establecer este lapso de tiempo era explicada por Agustín Argüelles en el Discurso Preliminar de la Constitución. Respecto de lo primero indicaba: "como no es dado a los hombres llegar a la perfección en ninguna de sus obras, como es inevitable que el influjo de las circunstancias tenga mucha arte en todas sus disposiciones, y aquellas pueden variar sensiblemente de...

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