La Reforma Constitucional en Ecuador. Procedimiento y algunas reflexiones
| Autor | Danny José Cevallos Cedeño |
| Páginas | 193-213 |
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Inicio en espera que el lector coincida conmigo en que cuando nos embarcamos en análisis y discusiones sobre el tema de la reforma constitucional, nos aden-tramos en aspectos de profunda valía, interés general y trascendencia social. Lo que genera -o al menos debería generar- un fuerte interés individual y colectivo, sea cual fuere la perspectiva desde la que se lo pretenda enfocar, v.g. política, académica, social, económica. Tal estado de interés procede de los potenciales efectos que aquel tipo de reforma podría conllevar sobre una sociedad constitucionalmente regida, organizada y proyectada.
Si consideramos a la Constitución como la "carta de navegación de un país"1 y la fuerza condicionante de la misma sobre el ordenamiento jurídico a partir del principio de supremacía, debemos estar conscientes de que un proceso reformatorio puede, o bien consolidar o bien variar -ligera o drásticamente- las coordenadas de "navegación" que previamente fueron trazadas en la carta inicial; coordenadas que orientan hacia un "puerto" o destino final establecido y que, al ser reformadas, podrían robustecer y acelerar la llegada a dicho puerto o cambiar el destino de arribo de toda la embarcación y su tripulación -con la consecuente variación de planes- o
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incluso conducir a la embarcación y su tripulación a un naufragio. Tal es, entonces, el interés y la trascendencia de la reforma constitucional.
En atención a las implicaciones que una reforma constitucional podría conllevar en una sociedad específica en un momento determinado, es que el constitucionalismo contemporáneo ha teorizado mecanismos de protección y blindaje para procurar que la norma constitucional -y concretamente su propósito subyacente- sea sostenible y sobreviva a los embates y tentaciones reformatorias coyunturales provenientes, en especial, de mayorías o de autoridades detentadoras de poder que se encuentren incómodas con dicha norma; de modo tal que su reforma sólo sea posible mediante mecanismos dificultados y procedimientos agravados -con el procedimiento legislativo ordinario- que justifiquen una necesidad real y un interés válido generalmente involucando la participación activa de la sociedad.
Así, el establecimiento de procesos agravados para reformas constitucionales en los ordenamientos jurídicos es lo que algunos autores han denominado "rigidez constitucional",2 en distanciamiento -dicho grosso modo- con las constituciones "flexibles",3 rigidez que ha sido asimilada inclusive como uno de los elementos que permiten identificar si un sistema jurídico determinado se encuentra "constitucionalizado".4 Y es que el contenido que se establece en los enunciados normativos de una Constitución supone una suerte de precompromiso adoptado a partir de un consenso dentro de una sociedad democrática, que acuerda sobre aspectos que considera trascendentales para ella y canalizados mediante el poder constituyente, el cual condiciona y delimita el quehacer del posterior poder constituido.
Esta idea del precompromiso se halla adecuadamente expresada en la idea de la democracia constitucional.5 Determinadas materias quedan fuera de la agenda política cotidiana y, por tanto, del debate público y del debate legislativo ordinario, es decir, de la regla de mayoría que sólo vale para la agenda política del resto de cuestiones.6
Es necesario entonces acudir nuevamente al poder constituyente originario que funciona como única fuente de legitimación de la modificación de esos precompromisos.
Ahora bien, cuando hablamos de reforma constitucional es imperante tener conciencia plena del uso que en el lenguaje jurídico y/o político se puede hacer del término Constitución, pues de la acepción que se utilice en un determinado contexto y momento dependerán notoriamente el contenido de la argumentación y la orientación que se pretenda otorgar a una reforma constitucional. Este no es el espacio para describir y analizar todas las acepciones que el término puede generar; sin
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embargo, para nuestro propósito bastará recordar y seguir a Riccardo Guastini en los cuatro significados principales de Constitución: 1) denota todo ordenamiento político de tipo liberal; 2) denota un conjunto de normas jurídicas fundamentales;
3) denota, simplemente, un documento normativo que lleva ese nombre, y 4) denota un particular texto normativo dotado de ciertas características formales, es decir, de un peculiar régimen jurídico.7Para los fines del presente trabajo, en adelante, cuando me refiera a la Constitución -la ecuatoriana en particular-, se la deberá asimilar principalmente en los términos fijados en la segunda y cuarta acepción que se han propuesto; es decir: que denota un conjunto de normas jurídicas fundamentales que caracterizan e identifican todo el ordenamiento jurídico, y que goza de un régimen jurídico especial que la vuelve inmodificable mediante las leyes, por lo que debe vinculársele entonces con las nociones de límite del poder, rigidez y supremacía constitucional.
Otro aspecto a tener en cuenta cuando de reforma constitucional se trata -desde la filosofía política y lo iusfilosófico, al menos prima facie- es la dificultad que implicaría la antinomia subyacente entre los valores fundamentales que inspiran a la democracia constitucional. No obstante se ha creído que la democracia constitucional es una forma de gobierno mejor porque se la ve superior a la democracia pura. Resulta que la primera se basa en la unión y convivencia -"cuasi matrimonial" como lo ejemplifica Carlos Nino- de dos valores en tensión constante, se entiende para este efecto, grosso modo, a la democracia como el gobierno de la voluntad popular mayoritaria, y al constitucionalismo como el sistema que garantiza mediante límites y frenos el poder, incluso de esa mayoría.
En tal sentido, Nino mencionó que:
este matrimonio entre democracia y Constitucionalismo no es sencillo. Sobreviven tensiones cuando la expansión de la primera conduce al debilitamiento del segundo o, por el contrario, el fortalecimiento del ideal constitucional se convierte en un freno para el proceso democrático.8Esta cuestión es de difícil comprensión e identificación -explica el autor- cuando no existe, por un lado, certeza de qué es lo que hace a la democracia algo valioso y por ende qué tipo de democracia maximiza ese valor y, por el otro, cuando se está frente a la oscuridad de la noción misma de Constitucionalismo.9 Se denota entonces, a más de los aspectos y términos señalados ya en líneas anteriores, la necesidad de contar con una idea -o al menos una aproximación- del tipo de democracia dentro de la cual se desenvolverá el asunto de la reforma constitucional.
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Siguiendo esa línea, es preciso hacer un énfasis -al final volveré sobre esto- del papel que juega el debate y la deliberación en las reformas constitucionales bajo la noción del Estado constitucional contemporáneo, lo cual seguramente conducirá a una reflexión sobre lo reformable y el poder para reformar, en relación al poder constituyente y poder constituido, y la forma de democracia que mejor permita legitimar todo aquello, v.g. representativa, directa, deliberativa.
No obstante, no es este el espacio para detenerse a analizar a detalle ni para pretender teorizar posibles soluciones finales a las cuestiones problemáticas mencionadas, pues tal propósito demandaría una profundidad y unos alcances que las características del presente ensayo no proveen. Sin embargo, valga mencionar que esas cuestiones han sido provocativamente mencionadas para su consideración como elementos que permitan construir un criterio reflexivo y propositivo extrapolable a diversos procesos de reforma constitucional en el mundo, procurando colocar sobre la mesa al menos una aproximación básica a estos temas.
Dicho esto, en adelante procuraré centrarme en el caso de la reforma constitucional en Ecuador. Para tal propósito, aproximaré al lector a la Constitución ecuatoriana de 2008 mediante una sucinta descripción de su proceso constituyente; mencionaré las características más destacables de la Constitución, desde varios aspectos, así como la enunciación de ciertas observaciones que han existido en lo que al texto constitucional y su proceso de formación se refiere.
Luego describiré y analizaré la principal normativa constitucional y legal que rige los procesos de enmienda y reforma constitucional, y haré una breve referencia a los dos procesos reformatorios que desde la vigencia de la actual Constitución se han llevado a cabo en Ecuador, exponiendo la forma cómo la normativa de reforma antes descrita se ha venido aplicando e interpretando en procesos reales. Finalmente, a partir de lo descrito, contrastaré y realizaré algunas reflexiones a modo de conclusión sobre la confección teórica y la realidad práctica del proceso de reforma constitucional ecuatoriano, de tal forma que se evidencie una síntesis crítica de aquello.
A lo largo de su vida republicana -que cumplió ya el bicentenario-, Ecuador ha tenido alrededor de una veintena de constituciones adoptadas no precisamente por la necesidad de cambios en sí, sino, más bien, como producto del vaivén producido por la inestabilidad política y por las pugnas de poder de dirigentes políticos y gobiernos de turno. Esta cuestión incluso derivó en gobiernos de hecho, de donde se retornó al régimen jurídico mediante la emisión de una nueva Constitución que, por lo general, ha entrado en vigencia con cada nuevo gobierno electo.10
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En el periodo previo a la vigencia de la actual Constitución, el Ecuador atravesó por fuertes problemas de índole económico; en especial...
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