La Reforma Constitucional de 1996 sobre Delincuencia Organizada
Sergio García Ramírez(2)
(1) Este trabajo para la Revista "El Foro" es parte de un estudio más amplio del régimen jurídico sobre la delincuencia organizada, actualmente en preparación, en el que se examinan las circunstancias que determinaron la regulación vigente, el desarrollo de ésta a partir de 1993 (fecha de la reforma al artículo 16, que por primera vez mencionó en la ley fundamental este asunto) y la nueva Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, de 1996. El hecho de que el presente trabajo constituya un capítulo de aquel estudio, explica sus características y la remisión que se hace a otros textos que no figuran en esta publicación.
(2) Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas y profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Miembro de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados.
Contenido: A) Consideración general. B) Artículo 16. C) Artículo 21. D) Artículo 22. E) Artículo 73. F) Artículo 20.
A. Consideración general
En 1996 fue nuevamente reformada la ley suprema, en diversos extremos concernientes a la materia penal. Al igual que en 1993, la reforma de 1996 provino de dos iniciativas, ambas del 18 de marzo: a) una de ellas, la que interesa para los fines de la presente exposición, presentada por el Presidente de la República y numerosos legisladores de diversos partidos políticos, solicitó cambios en los artículos 16, 21, 22 y 73; y b) la segunda, presentada por el Ejecutivo Federal, propuso reformar la fracción I del artículo 20 constitucional, para corregir los errores y absurdos incorporados en esta disposición por las reformas de 1993. Aquella iniciativa se asocia generalmente con trabajos preparatorios realizados por la Procuraduría General de la República; la del artículo 20, en cambio, está vinculada con propuestas planteadas por la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal. En la misma fecha se presentó la iniciativa de Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, que tendría sustento constitucional, así se consideró, en las normas contenidas en la primera iniciativa de reformas a la ley suprema. Las dos iniciativas de cambio constitucional fueron objeto de un solo dictamen el 1o. de abril.
Vale decir, como referencia histórica sobre el curso de la reforma, que la iniciativa correspondió inicialmente al Ejecutivo; a ella se sumaron los legisladores que también la suscribieron, si bien quedó constancia expresa de que éstos podrían sostener opiniones diferentes en el proceso legislativo posterior. Así se declaró en la exposición de motivos de la iniciativa: quedan "a salvo los derechos de los legisladores que la suscriben a emitir su voto en lo particular, incluso en contra, de aquellos artículos que así lo consideren."
En una intervención durante el debate en el Senado, se dijo que el Ejecutivo fue "generoso, porque nos invitó a que Diputados y Senadores de las diversas fuerzas políticas, nos sumáramos a la iniciativa", como testimonio de la preocupación compartida de luchar en contra de la delincuencia.
Parece razonable que dos Poderes de la Unión coincidan en la suscripción de una misma propuesta, pero no sobra preguntarse si quien suscribe una iniciativa puede salvar su opinión sobre alguno o algunos de los aspectos de la iniciativa que está suscribiendo, la cual constituye un solo documento.
En la exposición de motivos que precedió a la iniciativa, se mencionó que "la delincuencia organizada es, sin duda, uno de los problemas más graves por los que atraviesa México y toda la comunidad mundial"; se puso de manifiesto, asimismo, que entre las manifestaciones de esa delincuencia destaca el narcotráfico; asimismo, se hizo ver la evolución de la criminalidad y la creciente eficacia de ésta frente a los medios tradicionales del control estatal.
En el mismo documento quedó constancia de que al ponerse a consideración de la sociedad una posible legislación especial de la materia, "se han observado reacciones diversas por parte de diferentes sectores sociales, encontrándose entre ellas un gran número de consideraciones críticas, fundamentalmente en el aspecto constitucional de ciertas medidas".
En los trabajos realizados en la Cámara de Senadores, con participación de diputados federales, fue modificada, por medio de diversas correcciones, la iniciativa de reformas a los artículos 16, 21, 22 y 73. Lo mismo ocurrió con el proyecto de Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; a veces para bien; en otras, para mal. Veamos primero algunos aspectos sobresalientes de la enmienda constitucional, pensada, como señalé, para favorecer la expedición de la LFDO, verdadero objetivo de la reforma normativa de 1996.
Los cambios constitucionales no alcanzaron a establecer íntegramente el cauce para que por él corriera la legislación secundaria sobre delincuencia organizada. Esta adoptó figuras e instituciones que no previno la reforma constitucional (aunque ciertamente no todas debieran quedar consignadas en el peldaño de la ley suprema), y de esta suerte quedó "constitucionalizada" a medias, si se permite la expresión.
B. Artículo 16
La idea de intervenir comunicaciones o registrar movimientos para disponer de pruebas útiles en el proceso, data de mucho tiempo atrás. Ha dado lugar a normas legislativas y pronunciamientos jurisdiccionales en diversos países. En la mencionada Declaración Política y Plan de Acción Mundial de Nápoles contra la Delincuencia Trasnacional Organizada se manifestó: "Deberá considerarse el recurso eventual a ciertas técnicas para la obtención de pruebas fidedignas, como la vigilancia electrónica, las operaciones encubiertas y la entrega vigilada".
En la iniciativa de reforma constitucional, se indica que "una de las estrategias que se consideran indispensables para mejorar la capacidad del Estado en la lucha contra la delincuencia, particularmente la organizada", es la intervención de comunicaciones privadas; la incorporación de esta medida, añade el documento, "se considera indispensable en la legislación penal como estrategia político criminal".
Hay diferencias importantes entre el texto de la iniciativa de reformas a este artículo y el que finalmente fue aprobado. Hubo un intenso trabajo en el Congreso, que respondió a las inquietudes y objeciones que aparecieron a raíz del planteamiento de enmienda constitucional. En la iniciativa no hubo declaración alguna, que hubiera sido "tranquilizadora", acerca del derecho a la inviolabilidad de la comunicación; no se indicó quién podría solicitar la intervención o la llamada "colocación secreta de aparatos tecnológicos", expresión desafortunada; no se establecieron las características fundamentales de la intervención; por último, no se dijo nada acerca de la inadmisibilidad de ésta en algunos casos. Las preocupaciones expresadas por numerosos analistas del tema, y desde luego por amplios sectores de la opinión pública, así como la reflexión de diversos legisladores, culminaron en cambios diversos y relevantes a la iniciativa.
Bajo el texto vigente, el artículo 16 establece una garantía individual, que se hallaba sobreentendida y se aceptaba sin discusión: el derecho a la intimidad, traducido en inviolabilidad de las comunicaciones personales. La reforma fijó los términos para la injerencia de las autoridades en este género de comunicaciones, que implícitamente abarca las epistolares, este alcance fue luego confirmado por la Ley Federal multicitada. En este punto hubiera sido deseable revisar el penúltimo párrafo del mismo artículo 16, que contiene una limitación terminante: "La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas, estará libre de todo registro, y su violación estará penada por la ley".
La revisión de este texto en el artículo 16 hubiera evitado la contradicción, o al menos diferencia, que se advierte entre ambas partes del mismo artículo. ¿Cómo interpretarlas? Debe prevalecer la disposición posterior, a no ser que se quiera mantener la vigencia simultánea de ambas a base de una solución complicada: la correspondencia que circule por la estafeta no puede ser intervenida; la intervención es posible, en cambio, cuando esa misma correspondencia haya dejado de circular por la estafeta: al llegar a su destino, por ejemplo. Se trata, evidentemente, de una solución muy discutible.
Cuando se practicó la reforma del artículo 16 no faltaron voces que recordaran, con razón, que ese cambio era innecesario: bastaba con atenerse a la regla genérica sobre actos de molestia a particulares, contenida en el primer párrafo del precepto; en todo caso, hubiera sido aconsejable regular la intervención de comunicaciones personales en los términos en que se regula el acceso al domicilio mediante cateo. Esto último había sido explorado por la jurisprudencia federal, como se advierte en una resolución de la Sala Auxiliar de la Suprema Corte de Justicia, dictada en el amparo directo 1993/86, promovido por Fernando Karam Valle y otro, en la que se hizo ver que la intercepción telefónica es un acto sustancialmente equiparable al cateo; por ende, para practicarla es preciso recabar orden judicial; las cintas carecen de valor probatorio si no se solicitó dicha orden y no existe dictamen para determinar que las voces corresponden a las personas a las que se atribuyen. Empero, la reforma de 1996 pasó por alto las opciones existentes y la experiencia jurisprudencial.
Digamos ahora, sin perjuicio del estudio posterior de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, que el tema se examinó adecuadamente, por cierto, en la exposición de motivos de ésta. Al referirse a la intervención de comunicaciones telefónicas y vigilancia electrónica, ese documento dijo:
"Puede afirmarse que, en principio, no existe objeción para que las leyes procesales penales puedan autorizar la intercepción de las comunicaciones telefónicas, ya para aportar pruebas dentro de la averiguación previa o el...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba