Redes de politicas y cambio organizacional en la politica forestal mexicana.

AutorVargas Paredes, Saúl

Policy networks and Organizational Change in Mexican Forestry Policy

INTRODUCCIÓN

Este artículo analiza dos estudios de caso, elegidos por su importancia internacional y sus similitudes en términos sociales y económicos. Ambos estudios se desarrollaron en la misma región geográfica (la península de Yucatán) del mismo país (México). El Plan Piloto Forestal (PPF) y la Reserva de la Biosfera de Calakmul (RBC) son dos de los estudios de caso mexicanos más destacados en el sector forestal debido a su relativo éxito temporal, atención internacional y participación activa de actores sociales y públicos. Ambos casos se desarrollan en periodos similares de tiempo (entre mediados de la década de los ochenta y mediados de la década de los noventa).

Esos estudios de caso ayudan a examinar la importancia de las policy networks como factores clave que afectan el proceso de política forestal (e indirectamente los resultados de políticas), en vista de que ambos casos fueron afectados por actores políticos análogos y por grados similares de participación social y objetivos de políticas. Es decir, tanto el PPF como la RBC tuvieron las mismas condiciones políticas y sociales.

La hipótesis central es que tanto la composición de las policy networks (coordinación y grado de importancia de cada actor de políticas) y la eficiencia de estrategias --más que la participación social, como usualmente argumenta la mayoría de los trabajos sobre políticas forestales-- fueron los factores clave que influyeron en el proceso de políticas e indirectamente su subsiguiente resultado de políticas inicial. El PPF y la RBC muestran que la participación social tiende a convertirse en una herramienta política (legitimidad) más que en un instrumento de políticas públicas (eficiencia).

En este sentido, la mayoría de los trabajos sobre política forestal parten de un falso supuesto: que la participación social es una condición indispensable para la formulación de políticas forestales exitosas (generación de empleo e ingreso en el campo sin afectar negativamente al bosque) en el terreno del desarrollo sustentable. Ni las instituciones financieras de proyectos ambientales, como el Banco Mundial, ni las organizaciones ambientales no gubernamentales (ORANG) han ofrecido hasta ahora evaluaciones consistentes del impacto de la participación social en la eficiencia de los proyectos forestales. La mayoría de los trabajos sobre temas de bosques y selvas ha subrayado la relevancia de la política, el poder y la democracia que afectan el proceso de la política (v. g. Varughese y Ostrom, 2001, 747-759; Slocum et al., 1995; Pérez, 2004, 159-167), pero no el efecto sobre los resultados de la política forestal. En general, muchos de esos trabajos justifican la importancia de la participación social mencionando sus bondades, pero no sus riesgos (v. g. retrasos en la toma de decisiones, información inadecuada e imprecisa, mayores costos del proceso de formulación de la política, así como su sobrepolitización). No es sorprendente, en este contexto, que la bibliografía sobre estudios del desarrollo muestre varios ejemplos de proyectos forestales fallidos (Rahman, 1993; Chambers, 1997; Waburton, 1997; Snook, 2004, 131-158; Pérez, 2004, 159-167).

Es importante notar que el carácter pionero del trabajo hace por momentos un tanto descriptivo el artículo (no hay mucha bibliografía sobre el tema). Por ello, las entrevistas y la observación son fundamentales en este documento (considerando las deficiencias de estos métodos de investigación). El estudio de campo se llevó a cabo en dos periodos (enero-abril de 2002 y mayo de 2003), aplicando preguntas abiertas a ocho funcionarios públicos de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat, antes Semarnap) en Quintana Roo, Campeche y la ciudad de México, así como a líderes de organizaciones ambientales no gubernamentales (ORANG) e investigadores de diferentes instituciones. (2) También, durante ese periodo se asistió a varias reuniones interinstitucionales de la administración de la Reserva, donde participaban diferentes organizaciones civiles, gubernamentales, sociales y académicas. En gran medida, el análisis organizacional y la interacción de los actores de las redes/temas de políticas presentados aquí derivan del proceso de observación (no sólo de las entrevistas).

Este documento tiene cuatro secciones. La primera ofrece un marco de referencia sobre redes de políticas y las instituciones que afectaron a los dos estudios de caso. La segunda analiza el proceso del PPF, el cual enfatiza el comportamiento de los actores, estrategias, objetivos y problemas organizacionales que enfrentó aquél durante la etapa de implementación. La tercera examina el proceso de políticas llevadas a cabo en la Reserva de Calakmul, considerando las mismas variables. La última sección, las conclusiones, compara ambos casos al analizar similitudes y diferencias de ambos procesos de políticas.

RED DE POLÍTICAS Y ACTORES DEL PPF Y LA RBC

Hay aún pocos estudios acerca de redes de políticas llevados a cabo en países subdesarrollados. Lo mismo se puede decir de la política forestal en el campo de la administración pública. La red de políticas puede entenderse como un concepto de intermediación de intereses de grupo que se acomodan a diferentes modelos de distribución de poder en las democracias liberales (Marsh y Rhodes, 1992, 4; Jordan y Schubert, 1992; Van Warden, 1992). Sin embargo, en los países subdesarrollados, particularmente en América Latina, la red de políticas tiene retos mayores, en vista de que los modelos sistémicos de interpretación social, tales como el pluralismo/ elitismo o el marxismo tienen serias dificultades para analizar sistemas políticos "atípicos" o democracias imperfectas, conduciendo a la construcción o diseño de modelos locales (Arellano y Cabrero, 2000, 399-420).

Asimismo, el nuevo institucionalismo ha destacado la interdependencia entre instituciones sociales y políticas relativamente independientes más que el predominio del régimen político (March y Olsen, 1984, 738), así como la deconstrucción de instituciones complejas para entender el proceso político. Esto es relevante aquí porque una premisa central de este artículo es que el análisis de las instituciones y su relación con los grupos sociales ayudan a entender la complejidad de la política forestal mexicana.

Hoy se considera que ni el Estado ni sus integrantes (constituents) son instituciones políticas cohesionadas. En México hay muchos casos que ilustran esto. Por ejemplo, Torres Espinoza (1999), al analizar a la Secretaría de Programación y Presupuesto, ilustra la severa compartimentalización en la burocracia mexicana, su alto grado de autonomía intradepartamental y su débil espíritu de cooperación interno. Ese trabajo muestra que aun en regímenes autoritarios, las burocracias tienen intereses y objetivos diferentes entre sí y desarrollan poca cohesión detrás de la aparente uniformidad del gobierno para la toma de decisiones.

Los múltiples modelos de redes de políticas coinciden en siete hipótesis básicas: a) las instituciones políticas afectan la política (no son únicamente reflejo de fuerzas sociales); b) la acción burocrática se lleva a cabo en un contexto institucional; c) las instituciones, públicas o privadas, pueden colapsarse dentro de las organizaciones; d) no hay separación significativa entre organizaciones y su personal; e) las organizaciones son cuerpos sociales que controlan los ambientes en las que operan; f) las organizaciones son actores políticos en sí mismos, y g) la distribución de recursos entre organizaciones es un centro de poder, mientras que el desempeño organizacional puede intensificar ese poder.

A principios de la década de los ochenta Rhodes (1986) llevó a cabo una descripción teórica de la relación centro-local en Inglaterra. Este modelo, conocido como teoría de la dependencia del poder, sugiere que "las organizaciones dependen unas de otras debido a los recursos y, en consecuencia, entran en relaciones de intercambio" (Rhodes, 1997, 9). Esto se basa en cinco supuestos: a) las organizaciones son dependientes de sus contrapartes en cuanto a los recursos; b) ellas tienen que intercambiar recursos para lograr sus objetivos; c) aunque la toma de decisiones está limitada por las organizaciones, la "coalición dominante" mantiene alguna facultad o capacidad; d) esta coalición usa sus estrategias dentro de "las reglas del juego" conocidas para administrar el proceso de intercambio, y e) el poder potencial relativo que las organizaciones tienen para interactuar es resultado de sus recursos, de las reglas del juego y del proceso de intercambio de recursos (Marsh y Smith, 2000, 4-21; Marsh y Rhodes, 1992, 4; Rhodes, 1997).

Las implicaciones de este modelo son que ninguna organización puede ejercer un poder monopolista y, como resultado, ninguna de ellas puede asegurar que su poder se impondrá sobre los otros; el poder es compartido por todas las organizaciones existentes; y la distribución de recursos es desigual, por lo que dos organizaciones o redes de políticas no pueden hacer exactamente lo mismo.

Aunque el concepto de redes de políticas es una herramienta útil para analizar las políticas públicas no hay una definición ampliamente aceptada. Esto ha generado diferentes interpretaciones de redes de políticas. Borzel (1998, 253-273) ha agrupado esa diversidad de definiciones y visiones en dos grandes corrientes. Por un lado, la escuela anglosajona (tipología de intermediación de intereses) concibe la red de políticas como un modelo de relaciones Estado-sociedad en un sector específico. Por otro, la escuela alemana (una forma específica de gobernanza) entiende las redes de políticas como una forma alternativa de gobernanza a la jerarquía y el mercado (asume que hay una sociedad policéntrica, donde los recursos están ampliamente distribuidos entre actores públicos y privados).

La primera ha ofrecido mejores criterios para...

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