Redes de política pública y agendas de participación ciudadana en el Chile postransicional: ¿Desafiando la política o recreando sus límites?

AutorDelamaza, Gonzalo

Public Policy Networks and Social Participation Agendas during the Post-Transition in Chile: Challenging Politics or Recreating its Limitations?

LAS CONTRADICCIONES DE UNA POLÍTICA SIN CIUDADANOS DELIBERANTES EN LA TRANSICIÓN CHILENA

Los alcances de la transición chilena a la democracia--iniciada en 1990--han sido diversos, aunque limitados por las herencias de la arquitectura y la cultura institucional del periodo militar precedente (1973-1990). A la estabilidad política, así como a la macro y microeconomía --con crecimiento constante--debe sumársele una serie de logros en el ámbito de las políticas sociales, probablemente el campo de mayor innovación del Estado chileno durante las últimas dos décadas (Delamaza, 2010). Éstas dan cuenta de una inédita expansión en la cobertura de la red de servicios sociales básicos, así como de la reducción sostenida de la pobreza, situando al país en un lugar privilegiado entre las naciones en desarrollo en el mundo. Lo anterior contrasta con la persistente desigualdad y exclusión social de diversos grupos de la sociedad, así como con la debilidad del sistema político para avanzar en la senda de la descentralización y democracia participativa (Delamaza, 2005 y 2009).

Es posible plantear que buena parte de los esfuerzos estatales por sustentar una ciudadanía de corte más inclusivo se han canalizado a través de una política social focalizada, con la premisa de que en la eliminación de la extrema pobreza está el primer--y a veces fundamental--anclaje de la exclusión (Serrano, 2005; Sojo, 2007). A este proyecto inicial, se ha añadido en años recientes el de consolidar un conjunto de derechos básicos garantizados por el Estado a través de un sistema de protección social, actualmente en construcción (Robles, 2009). A la concepción de ciudadanía que subyace a este proceso la podemos caracterizar como liberal en su sentido más clásico: responde a una tradición marcada por la preocupación por los derechos sociales como precondición para la integración social (Marshall, 1950), aunque limitada en esta versión en cuanto al grado de responsabilidad asumido por el Estado en la provisión del bienestar, los derechos efectivamente realizados y la incorporación de mecanismos de incidencia y contraloría ciudadana en su definición (Fernández, 2005).

De esta forma, según la concepción de ciudadanía que ha predominado desde el retorno a la democracia en Chile, se ha postergado el debate sobre otros elementos consustanciales a enfoques más recientes sobre participación y gobernanza democrática. Estos últimos ponen en el centro de la consolidación de la ciudadanía plena tanto la atención a los derechos sociales como los deberes y la capacidad deliberante de los ciudadanos en la construcción de la esfera colectiva (Fernández, 2005). Si bien se observan avances en términos del reconocimiento de demandas ciudadanas y de la apertura de espacios y agendas institucionales para la participación de la ciudadanía en los diversos niveles del Estado, tales canales no han logrado consolidar instancias críticas de incidencia ciudadana, ya que descansan más bien en modelos elitistas, tecnocráticos y posburocráticos de gestión pública (Delamaza, 2005; Silva, 2006; Subirats, 2005). La ciudadanía ha sido incorporada al diseño democrático fundamentalmente como receptora de beneficios y derechos a partir de su estatus, en un papel informativo y consultivo frente a las medidas de políticas implementadas y, en menor medida, como actor crucial en las decisiones gravitantes del país.

En el artículo se analizan las principales agendas de participación que se han llevado a cabo en este escenario más bien opaco en cuanto a los diseños institucionales, principalmente durante el periodo 1990-2006. Sin embargo, como se verá, este escenario está en evolución. La conclusión es que dichos diseños no constituyeron una oferta política coherente y han restado potencialidad e impacto a las modalidades participativas de implementación de la política pública en diversos ámbitos, como salud, medio ambiente, obras públicas y desarrollo social. Asimismo, la institucionalidad municipal y regional ha carecido de mecanismos adecuados para activar tal incidencia, toda vez que la transición política chilena no consideró una propuesta descentralizadora, ni de fortalecimiento del poder local (Angell et al, 2001; Ducci, 2004; Greaves, 2003; Montecinos, 2006; Posner, 2003).

Se comprueba, sin embargo, la existencia de una serie de experiencias locales de concertación entre sociedad y Estado, también llamadas redes de gobernanza local o redes locales de política pública, como lo haremos en este artículo. Estas redes surgen al amparo de las agendas de participación, o bien las preceden, vinculándose en diversos momentos. Algunas de ellas, como las analizadas en este trabajo, trascienden las limitaciones del diseño original, transforman y amplían su accionar, y logran una incidencia política. Estas redes manifiestan un mayor impacto en cuanto a las exigencias que imponen a las agendas políticas consideradas y al logro de las transformaciones que demandan frente a decisiones de corte político-institucional (Delamaza y Ochsenius, 2010). En ellas convergen, bajo formas débilmente institucionalizadas pero eficaces, organizaciones sociales, autoridades locales, funcionarios de servicios sectoriales y, en algunos casos, organizaciones no gubernamentales (ONG) y organismos de cooperación internacional.

Se trata, en primer lugar, de un fenómeno emergente y con características propias frente a otras formas de acción colectiva, como los movimientos y las organizaciones sociales, los grupos de élite política nacional o local, o las entidades institucionales. Requieren, por lo tanto, un nuevo marco de interpretación en cuanto a los intereses que éstas encarnan y a su influencia. En segundo lugar, estas redes enlazan y articulan a una serie de actores de diversa naturaleza, incluyendo a mediadores políticos, aunque con una marcada presencia de la sociedad civil organizada. Esta última comienza a visualizarse como un espacio más amplio en el que actores locales se encuentran, independientemente de su afiliación institucional al interior de la sociedad política, y donde el principal espacio de incidencia es, precisamente, el de los canales institucionales. Por último, aunque las redes estudiadas hayan sido en parte generadas o activadas en relación con diferentes agendas de política, no pueden explicarse como fruto del despliegue de agendas de participación ciudadana definidas formalmente por el Estado, ni tienen un estatus institucionalizado dentro de él. Encarnan más bien un desarrollo no previsto en el diseño que, en determinadas circunstancias y coyunturas, adquiere un nuevo alcance de carácter político. Este tránsito es el que se intenta describir y analizar en lo que sigue.

El artículo se estructura de la siguiente manera. En la siguiente sección se describen las principales consideraciones metodológicas del estudio, incluyendo sus objetivos, hipótesis y los criterios de selección de los casos de redes locales de política pública. A continuación, se incluye una breve referencia teórica respecto a los conceptos utilizados en esta investigación. Enseguida se abordan las agendas de participación ciudadana diseñadas desde la esfera institucional, identificando sus alcances y límites en términos de las redes que buscan generar, la incidencia de éstas sobre la propia política y su capacidad para responder a las demandas de la sociedad civil por mayores espacios de deliberación. En la sección subsecuente, se presentan y describen las tres redes locales de política pública seleccionadas en el estudio, las cuales van más allá de lo que las agendas de participación descritas anteriormente producen. Más adelante se identifican los principales factores que explican el desarrollo de estas redes de políticas en espacios de concertación local, así como su incidencia y la sustentabilidad de sus logros. Se proponen algunas hipótesis respecto a las causas de su emergencia y su posible repercusión en la ampliación del espacio público y deliberante en el país, que deberán ser contrastadas a futuro con casos en los que las redes no manifiestan la misma pauta de desarrollo. Finalmente, se concluye con algunas reflexiones sobre los casos revisados, a la luz de los desafíos que la gobernanza democrática y los patrones emergentes de articulación en el espacio local presentan.

AGENDAS INSTITUCIONALES Y REDES LOCALES COMO REFERENTES DE ANÁLISIS: CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS DEL ESTUDIO

¿Por qué algunas redes locales manifiestan una capacidad de incidir sobre variables de decisión política, cuando el diseño político e institucional que las generó o activó las restringía a un papel mucho más limitado? No se cuenta con evidencia de control para probar causalidades, pero sí para proponer hipótesis basadas en casos comparables, a través de una muestra intencionada de redes locales. Para dar cuenta de este objetivo, hemos adoptado un doble eje de análisis: por una parte, las agendas de participación formalmente definidas desde el Estado chileno, principalmente en torno a las políticas sociales; por la otra, experiencias de articulación ciudadana que surgen desde el espacio local y que muestran capacidad de incidir en el aparato político-institucional con sus demandas. Este análisis permitirá describir la forma en que se desenvuelven las relaciones entre las agendas de participación ciudadana y el tipo de participación que surge en la sociedad, particularmente en el ámbito local, que es donde esas agendas priorizan su intervención.

Por agendas de participación ciudadana entendemos el conjunto de orientaciones de política pública, así como su institucionalidad, que incluye explícitamente la participación o el fortalecimiento de la ciudadanía al interior del aparato público. En el caso chileno, éstas se ubican principalmente en el área de las políticas sociales (Delamaza...

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