La Publicación de las Leyes
DOCTRINA
LA PUBLICACION DE LAS LEYES *[25]
(*) Esta conferencia fue parte del ciclo correspondiente a Derecho Administrativo, auspiciado por la Barra Mexicana Colegio de Abogados
Lic. Gustavo R. Velasco
Señor Presidente de la Barra, señores ex-Presidentes, señor Senador Serra Rojas, señoras y señores:
Creo que en primer lugar debo cumplir un deber de buena crianza, dar las gracias a esta ilustre corporación por el honor que me hace al invitarme a sustentar una conferencia dentro del ciclo que ha organizado, y las gracias en especial al señor licenciado Licio Lagos que me invitó, y al señor licenciado Enrique Pérez-Verdía que ha estado pendiente de esta conferencia.
En segundo lugar, debo pedir a ustedes excusas por la sencillez de mi trabajo, de la charla que van ustedes a escuchar. Yo habría querido preparar una conferencia a la altura de esta docta corporación, cosa que si no realicé en alguna otra vez, por lo menos, me esforcé en hacerlo; pero el trabajo diario y otras obligaciones, me lo han impedido. Por ello solicito la benevolencia de ustedes. Realmente esta es una lección de mi curso de Derecho Administrativo, adicionada con otros estudios que he realizado a fin de hacerlo menos mal, sobre un tema sobre el que es cierto que he reflexionado durante muchos años, pero que soy el primero en darme cuenta que requiere una investigación mucho más completa y estudios más profundos de los que yo he podido dedicarle. Por eso vuelvo a decir que espero la benevolencia de ustedes.
En todo caso, ofrezco ser corto, pues como dice el Arcipreste de Hita: "Quiero vos abreviar la predicación, pues siempre me pagué de pequeño sermón, e de dueña pequeña e de breve razón, ca poco e bien dicho afincase el corazón". Si yo no voy a poder decir bien, por lo menos ofrezco no pasarme de los 50 minutos, que supongo que es la duración fijada a estas conferencias.
Según el título que comuniqué al señor licenciado Enrique Pérez Verdía, debo hablar de la Publicación de las Leyes. En realidad, mi tema es más amplio. Es la labor publicitaria, la labor de publicidad de la administración. Pero temí que si poníamos un título como ese, La Labor Publicitaria de la Administración, se malentendería, y se creería que no era un tema jurídico sino posiblemente de otra clase. Tal vez uno menos inadecuado habría sido "La Publicidad de los Actos Normativos", que por cierto es el título de un reciente y magnífico estudio de un italiano, Pizzorusso.(1) Pero como decía yo, en realidad voy a hablar de la labor publicitaria de la administración; en otras palabras, la administración, entre otras actividades, desarrolla una publicitaria o de publicidad. Esta labor de publicidad, esta labor editorial y también de imprenta o de impresión, puesto que la imprenta, la impresión, es el medio que más se usa para publicar las cosas, es enorme, es vastísima. Tan vasta, que no es posible caracterizarla por razón de su contenido sino únicamente por razón de su origen. Es decir, son publicaciones oficiales, no las que se refieren a ciertas materias, sino en general las que provienen del Gobierno. Además del Diario Oficial y de colecciones de leyes, de los cuales voy a hablar en especial, nuestro Gobierno publica informes, como el que debe presentar el Presidente de la República al abrirse el Congreso de la Unión de acuerdo con el artículo 69 de la Constitución; memorias, como las que están obligados a presentar los Secretarios de Estado sobre la situación de sus respectivos ramos luego que esté abierto el período de sesiones del Congreso conforme al artículo 93; discursos, programas, instructivos, manuales, periódicos, revistas, obras de texto, obras científicas, obras culturales y aun puramente literarias. Creo que, en efecto, no ha sido raro que alguna persona aproveche para que el Gobierno le publique una obra de su predilección, inclusive algún libro de versos, como ocurrió con un Presidente de la República que antes fue Gerente de los Talleres Gráficos de la Nación.
(1) La Publicazione degli Atti Normativi, Milán, Giuffré, 1963.
Dentro de la enorme actividad publicitaria y editorial a que me refiero, uno de los aspectos que más importancia reviste, sobre todo desde el punto de vista jurídico, es la publicación de las leyes, los reglamentos, y demás disposiciones obligatorias, y también de algunos actos administrativos que está prevenido por alguna ley o que la costumbre ha establecido que se publiquen en un periódico oficial. Esta necesidad de que las leyes, los reglamentos y otras disposiciones obligatorias y, repito, que inclusive ciertos actos administrativos, como el otorgamiento de una patente, el registro de una marca prevenidos por la Ley de la Propiedad Industrial, o por la costumbre como las mal llamadas concesiones bancarias, sean publicados en el periódico oficial, origina la existencia de un servicio administrativo. Como consecuencia, voy a hablar principalmente de la publicación de los actos normativos. Empezaré incluso por algunas aclaraciones terminológicas.
En su sentido más amplio, publicar quiere decir hacer notoria o patente alguna cosa; esto se logra, inclusive lo agrega el Diccionario, por voz de pregones o por otros medios, pero la imprenta se ha difundido tanto, como señalaba yo antes, que también se entiende por publicar, difundir por medio de la prensa o por otro procedimiento cualquiera, una obra literaria o artística. Estos son los sentidos comunes o vulgares de la palabra publicación.
En forma más concreta y más técnica, podemos decir que la publicación es el nombre con el que se designan los actos o medidas que tienen como finalidad poner la ley u otras disposiciones obligatorias en conocimiento de los interesados. En este segundo sentido la publicación reviste suma importancia, porque de la publicación de las leyes, sea cualquiera la forma en que se haga, depende su obligatoriedad, es decir, la publicación es el último acto dentro de la operación de la formación de la ley, que comienza por la iniciativa, su discusión en las Cámaras, su pase al Presidente de la República para que la apruebe, etc.
La publicación se ha hecho históricamente de muy diversas maneras: por medio de pregones, de lecturas públicas, inclusive se habla de publicación por medio de bandos cuando esos pregones o lecturas públicas van acompañados de determinadas formalidades. Evidentemente es posible que en el futuro se recurra a otros medios, por ejemplo a la comunicación del acto por medio de la radio o de la televisión. Sin embargo, en la mayoría de los países, en la época actual, la publicación en el segundo sentido de la palabra, en el sentido más concreto que antes mencioné, tiene lugar mediante la impresión y la inserción del texto completo de la ley u otra disposición obligatoria en un periódico oficial. Así ocurre en México en la actualidad.
Quiero aclarar que no siempre ha sido así, aunque los periódicos oficiales en México, como voy a decir dentro de un momento, son muy viejos y datan de fines del Virreinato, de la última parte del siglo XVIII. Anteriormente, la publicación en el sentido técnico, o sea como acto del cual depende la obligatoriedad del acto normativo, no se hacía por medio de los periódicos, sino por medio de pregones o de bandos. Esto es uno de los puntos en los cuales confieso que mi investigación es deficiente, probablemente porque es muy difícil encontrar informes fidedignos sobre nuestro antiguo derecho.
La única disposición que he encontrado sobre el particular, es una de la Novísima Recopilación, como también es la única que citan los autores que he consultado. La Ley 12, título II, libro 2o. de la Novísima Recopilación, que reproduce un acuerdo del Consejo en Madrid de 4 de abril de 1767 y una resolución o consulta de don Carlos IV el 18 de diciembre de 1804, previene que conforme a lo dispuesto por derecho, y a lo que se ha practicado en cuantas providencias se han establecido, se haga saber al público de esta Corte y demás pueblos del Reino que ninguna ley, regla o providencia general se debe creer o usar no estando intimada o publicada por pragmática, cédula, provisión, orden, edicto, pregón o bandos de la justicia o magistrados públicos; y que se debe denunciar al que sin preceder estas circunstancias y requisitos, se arrogase la facultad de poner en ejecución o de fingir o anunciar de autoridad propia y privada algunas leyes, reglas de Gobierno inciertas, o a vueltas de ellas especies sediciosas, ya sea de palabra o por escrito, con firma o sin ella, por papeles o cartas ciegas o anónimas; castigándoseles por las justicias ordinarias como conspirador contra la tranquilidad pública, etc.
Tenemos, pues, que esta disposición ordena que se debía publicar las leyes en forma acostumbrada y cita pragmáticas, cédulas, provisiones, órdenes, edictos, pregones o bandos. Pero como ustedes ven, no acaba de decirnos con toda claridad cuál era la forma de publicación prevenida en aquel entonces.
Hecha nuestra Independencia, tampoco encontramos ninguna disposición que lo aclare. El hecho es que las leyes y otras normas obligatorias se publicaban por medio de bandos. Que así ocurría nos lo demuestra un Acuerdo de la Soberana Junta Provisional Gubernativa de 9 de octubre de 1821, que dice: "que se publique en forma el último reglamento de libertad de imprenta". Esto nos indica que había una forma acostumbrada, conocida, para la publicación de las leyes.
Posteriormente encontramos varias disposiciones acerca de periódicos oficiales y acerca de que se inserten en ellos las leyes del Congreso, los Decretos del Gobierno, etc. Así por ejemplo, hay otra orden del 26 de abril de 1823: "Que se inserten en la Gaceta los decretos del Congreso", una circular del 16 de enero de 1830, un decreto de 8 de febrero de 1842, ya más preciso porque habla de que se insertarán las leyes, etc., etc., en la Gaceta y que con ese hecho serían obligatorias. Pero este decreto no es de carácter general, sino que sus términos son bastante confusos...
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