Proyecto de la Ley de Justicia Administrativa

PROYECTO DE LEY FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA
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Exposición de Motivos

Es de relevancia histórica en las instituciones jurisdiccionales de los Estados Unidos Mexicanos que el 27 de agosto de 1936 y en uso de facultades extraordinarias concedidas por Decreto de 30 de diciembre de 1935, el Ejecutivo de la Unión haya expedido la Ley de Justicia Fiscal. Como se dijo en su Exposición de Motivos, dicha Ley representó el primer paso firme para crear en México tribunales administrativos dotados de la autoridad indispensable para desempeñar funciones de control de la Administración activa, en defensa y garantía del interés público y de los derechos e intereses legítimos de los particulares. atendiendo a antecedentes nacionales de carácter legislativo y jurisprudencial, así como a información doctrinaria, referidos particularmente al proceso tributario. Esa Ley, recogida posteriormente por el Congreso de la Unión, con ligeras modificaciones, en el Título Cuarto del Código Fiscal de la Federación, vigente desde el 1o. de enero de 1939, creó el Tribunal Fiscal de la Federación que se mantuvo durante cinco años dentro de los límites de competencia que prudentemente cercaron su nacimiento. A esa edad, el Tribunal empezó a crecer como lo merecía.

El 1o. de enero de 1942, la Ley de Depuración de Créditos a cargo del Gobierno Federal le encomendó la decisión de contenciones que los particulares habrían de iniciar como acreedores del Erario Federal, y ya no sólo como deudores de prestaciones tributarias; dentro de esa nueva competencia, han sido numerosísimos los juicios que, sobre todo en materia de pensiones y otras prestaciones análogas de carácter civil o militar, han sido fallados por el Tribunal Fiscal de la Federación.

Al año siguiente, la Ley del Seguro Social le confió el control de legalidad de la determinación, liquidación y percepción de créditos por concepto de aportes, intereses moratorios y capitales constitutivos que nutren la solvencia del importante régimen de seguridad social.

Cinco meses después, o sea a partir del 1o. de junio de 1943, la Ley de Instituciones de Fianzas estableció una instancia contencioso-administrativa ante el Tribunal Fiscal de la Federación para examinar la procedencia de los requerimientos a esas instituciones, del pago de fianzas que hubiesen otorgado en favor de la Federación, los Estados, el Distrito y Territorios Federales o de los municipios; esto significó la ingerencia del propio Tribunal en relaciones jurídicas que interesaban no únicamente al Erario Federal, sino a los erarios locales y municipales.

El 1o. de enero de 1947 fue reformada la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal y atribuido al mencionado Tribunal, el servicio de justicia fiscal del propio Distrito; la atribución determinó que se ampliara en dos Salas más.

Una reforma a la nueva Ley Federal de Instituciones de Fianzas que en enero de 1951 había suprimido la instancia contencioso-administrativa de que antes se habla, la restauró en marzo de 1954, tal como actualmente se sigue ventilando en el Tribunal.

Por último, habiéndose adicionado el artículo 160 del Código Fiscal de la Federación para llegar a su texto vigente, el Tribunal Fiscal de la Federación es competente desde el 1o. de enero de 1962, para decidir controversias que se susciten sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por dependencias del Poder Ejecutivo Federal, lo que significa un avance de su jurisdicción hacia un campo de insospechada extensión jurídica.

Debe reconocerse el acierto con que en la mencionada Exposición de Motivos, se marcó la posibilidad constitucional de la existencia de un tribunal como el que se creaba. La enmienda a la fracción I del artículo 104 Constitucional, según Decreto de 16 de diciembre de 1946, vino a legitimar la interpretación que sostenía aquel documento, puesto que el nuevo texto acoge esa posibilidad cuando menciona los tribunales federales administrativos dotados de plena autonomía, removiendo el más inquietante escollo que detuvo diversos intentos anteriores a la Ley de Justicia Fiscal.

Puede afirmarse sin reservas, que el Tribunal Fiscal de la Federación ha alcanzado eficazmente los objetivos que se le han señalado; sus fallos entrañan un espíritu justiciero que ha satisfecho a las partes contendientes, y no obstante la inejecutividad que los caracteriza, son acatados respetuosamente por las autoridades demandadas; su labor jurisprudencial ha señalado rumbos nuevos en la proyección de lo contencioso administrativo que concuerda con la idiosincrasia mexicana y por ello, su arraigo y desenvolvimiento interesa vivamente a los estudiosos extranjeros que procuran instituciones de perfiles semejantes para otros países, a través de las cuales la defensa de los particulares frente a la dilatada y creciente actividad administrativa de los Estados contemporáneos, esté garantizada como lo está en los procesos civiles, penales y laborales, dentro de un sistema que conjugue democráticamente en todo momento, la ineludible correlación entre las obligaciones y los derechos de los ciudadanos, y aquellos que corresponden recíproca y respetuosamente a los gobernantes, para reafirmación de la fe en el Derecho como único instrumento capaz de consolidar el orden social y la paz pública.

En esa saludable tendencia moderna de dotar a los administrados de órganos competentes para enjuiciar a las autoridades del Poder Ejecutivo, sin recargar las ocupaciones del Poder Judicial y sin dar a éste una preponderancia que rompa el equilibrio de la distribución tripartita que es cimiento republicano por excelencia, debe considerarse que la muy valiosa experiencia del Tribunal Fiscal de la Federación aconseja dar un paso definitivo más allá de las fronteras cautelosas que han limitado en México durante veintisiete años, el ensayo de la jurisdicción contencioso-administrativa, a fin de acercarla a su verdadera meta.

Con tal propósito, la Ley Federal de Justicia Administrativa erige al Tribunal Fiscal de la Federación en un órgano encargado, por la vía de la justicia delegada, de examinar la legalidad de los actos de cualquier autoridad dependiente del Poder Ejecutivo de la Unión, es decir, de la administración centralizada federal, salvo las excepciones que la propia ley señala y cuya justificación se expone adelante. Esto importa la más franca voluntad de abrir el sistema de autocontrol jurisdiccional que propugnó la Ley de Justicia Fiscal, de tal manera que los derechos e intereses de los particulares, así como las atribuciones de la Administración federal, alcancen cada vez mayor firmeza, equilibrio y armonía, característicos en un Estado de Derecho.

La Ley cuyos motivos se exponen aquí mantiene en gran parte, y en otra tiende a mejorar, los lineamientos orgánicos adoptados por la Ley de Justicia Fiscal. En efecto, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa queda ubicado en el marco del Poder Ejecutivo Federal, dotado de plena independencia y autonomía, enlazado con el titular de dicho Poder a través de la Secretaría de la Presidencia de la República. Complementariamente, se auspicia la carrera jurisdiccional administrativa estableciendo que una cuarta parte de los titulares deberá provenir de Secretarios del Tribunal, así como la inamovilidad gradual de los Magistrados, siguiendo en cuanto a ésta las normas constitucionales para la designación de Jueces y Magistrados de Circuito del Poder Judicial Federal; se fija la edad mínima de 30 años para ser Magistrado, en razón de la que es necesaria para obtener título profesional y adquirir práctica en la especialidad; se suprime la posibilidad ,de que la remoción se ejecute provisionalmente durante los recesos de la Cámara de Senadores; se aumenta por ahora a nueve, el número de Salas, sin perjuicio de que el ritmo de las labores exigiera crear otras, pero se apunta desde luego un principio de distribución de competencia por razón de la materia, como ha resultado conveniente hacerlo en el sistema francés. El Pleno, a semejanza de la Asamblea Plenaria del Contencioso, máximo órgano jurisdiccional del Consejo de Estado en ese sistema, se integra no con la totalidad de los miembros del Tribunal sino con los Presidentes de Sala, cuya opinión hará concurrir los puntos de vista de las diferentes Salas, más el Magistrado Ponente en la apelación, el Magistrado que haya sido Instructor del juicio en la primera instancia y el Presidente del Tribunal quien dirigirá los debates: todos ellos tendrán voz y voto.

La determinación de la competencia parte de un enunciado o cláusula general de gran amplitud, prefiriendo englobar en la denominación genérica de "actos", los que la Ley de Justicia Fiscal y a su vez el Código Fiscal de la Federación, especificaban como resoluciones, acuerdos, decisiones, negativas, actos de ejecución, etc. También se da un tratamiento particular a los casos que lo ameritan para mejor entendimiento de que la Ley no pretende abandonar los capítulos de que ya constaba la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación.

Entre ellos merece destacarse el relativo a la responsabilidad civil del Estado por daños que cause la actividad administrativa de la Federación, que quedó establecida por la Ley de Depuración de Créditos a cargo del Gobierno Federal y que si bien no ha tenido prácticamente aplicación, conviene seguir ofreciendo la posibilidad de que se desarrolle en nuestro sistema legal la institución de la reparación patrimonial a cargo del Estado y a favor de los particulares por los daños que les causen los actos administrativos, ya sean estos ilícitos, imprudentes o simplemente creadores de un riesgo, institución que constituye en los ordenamientos administrativos más avanzados un capítulo indispensable para la cabal protección y defensa de los particulares frente a la actividad administrativa.

En mención expresa, la Ley define como contratos administrativos, los celebrados por las autoridades administrativas...

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