Provisión de servicios públicos en el contexto de la administración local de España: el papel de los factores polÃticos institucionales y la externalización de los gobiernos locales.
| Autor | Ramió, Carles |
Municipal Service Provision in a Spanish Public Administration Context: The Role of Political and Institutional Factors and the "Externaliser Local Governments "
INTRODUCCIÓN
El objetivo general de este artículo es aportar nuevos argumentos, basados en una exhaustiva evidencia empírica, sobre los factores que inciden de forma más determinante en la externalización de los servicios de los gobiernos locales europeos y que el relevante número de investigaciones internacionales desarrolladas en este campo no logran consensuar. El concepto externalización (utilizado en España) o terciarización (de uso en algunos países de América Latina) es la traducción del término en inglés outsourcing. La definición técnica de este concepto es la provisión de servicios públicos, que siguen siendo de titularidad pública, por organizaciones privadas con ánimo o sin ánimo de lucro.
La aproximación que se propone en este artículo se centra en la incidencia de los factores políticos e institucionales en el nivel de externalización de los servicios públicos locales. Con ello se pretende indagar hasta qué punto la existencia de ciertos factores políticos e institucionales presentes en algunos ayuntamientos del sistema administrativo español marcan una tendencia más acusada hacia la externalización (convirtiéndolos en lo que proponemos denominar como "ayuntamientos externalizadores"). Para tal efecto hemos utilizado un conjunto de evidencias empíricas basadas en la encuesta realizada en 2007 y 2008 por la Fundación Carles Pi i Sunyer de Estudios Autonómicos y Locales a la totalidad de municipios de Cataluña con más de 5 000 habitantes, un total de 189 ayuntamientos. La encuesta combinaba la información sobre datos básicos del municipio con datos referidos a su estructura y funcionamiento (en el campo político y de gestión), sobre sus servicios públicos y la fórmula de gestión utilizada para su producción y sobre la información económica y presupuestaria, como principales apartados. Hay que destacar que los datos utilizados no son de opinión sino evidencias empíricas.
El artículo se compone de cinco apartados: primero, el estado actual del debate sobre la externalización de los servicios locales; segundo, la concreción y el análisis de los factores políticos e institucionales que se consideran relevantes; tercero, la evidencia empírica y el método que utiliza la investigación; cuarto, los resultados y su análisis, y quinto y último, la conclusión en la que se define el perfil de los aquí denominados "ayuntamientos externalizadores".
LA EXTERNALIZACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES
En el actual contexto de crisis económica y contención presupuestaria, junto con crecientes demandas de la ciudadanía, las administraciones locales han visto incrementar la presión para generar nuevas fórmulas de gestión que les permitan afrontar los retos del nuevo escenario. Aunque el gobierno y la administración local han demostrado ser un campo fértil para la puesta en práctica de experiencias innovadoras en materia de gestión pública (Ihrke et al., 2003), especialmente en lo referente a los procesos orientados a mejorar la prestación de servicios a la ciudadanía (Baldersheim y Wollman, 2006), las condiciones actuales imponen nuevos planteamientos.
La búsqueda de nuevas fórmulas de gestión de servicios se ha visto marcada por un contexto de creciente influencia de referentes conceptuales e ideológicos internacionales que, con mayor o menor grado de ajuste y adaptación, se han incorporado a la realidad administrativa española. Entre estos referentes destacan las corrientes integradas en la nueva gestión pública (ngp) (o new public management), denominación otorgada por buena parte de los académicos del campo de la gestión pública a las reformas del sector público de los años ochenta y noventa (Hood, 1991; Osborne y Gaebler, 1994; Barzelay, 2001). Aunque no existe un amplio consenso sobre el contenido de dichas reformas y se registran notables diferencias en su aplicación a distintas realidades político-administrativas (Pollitt y Bouckaert, 2004; Torres, 2004; Ramió y Salvador, 2005), predominan las favorables a la incorporación de mecanismos de mercado en la gestión pública y, en especial, a la utilización intensiva de la contratación externa como vía para incrementar la eficiencia en la prestación de servicios públicos.
Esta opción registró una creciente implantación a nivel internacional, como indican Domberger y Hall al afirmar que "la producción gubernamental de bienes y servicios, y la intervención directa en actividades microeconómicas están en declive en todo el mundo" (1996, 129), diagnóstico compartido por otros autores como Minicucci y Donahue (2004) o Savas (1992), aunque posteriormente relativizado (Entwistle, 2005). La creciente difusión de la externalización de servicios como fórmula de gestión de las administraciones locales puede seguirse a partir tanto de la literatura a escala internacional (Savas, 1992; Domberger y Hall, 1996; Minicucci y Donahue, 2004; Levin y Tadelis, 2005) como por la todavía limitada evidencia a nivel de España (Fundació Pi i Sunyer, 2003; Ramió y García, 2006, Ramió, Salvador y García, 2007), con tan sólo algunos matices (Hefetz y Warner, 2004) y diferencias en cuanto a su estilo según cada realidad político-administrativa nacional (Grossi y Reichard, 2008; Kuhlmann, 2007, Ramió y Salvador, 2007) .
En el plano académico, desde los ya clásicos estudios sobre la decisión de producir directamente o no los servicios públicos (Ferris, 1986; Ferris y Graddy, 1986), la contratación externa o la externalización como opción de gestión pública está constituyendo un ámbito de creciente interés académico desde diversas disciplinas como la teoría económica (Williamson, 1981), la ciencia política (Kakabadse y Kakabadse, 2000 y 2001; Leiblein et al., 2002), la sociología del trabajo (Hebson et al., 2003) o la economía financiera (Johnstone, 2002).
Una importante línea de reflexión en este campo se ha centrado en los determinantes de la producción y provisión de servicios públicos locales (Hefetz y Warner, 2004; Brown y Potoski, 2003a; Joassart-Marcelli y Musso, 2005; Lamothe et al., 2008). A pesar de su creciente número, las investigaciones desarrolladas en este campo no consiguen consensuar qué factores inciden de forma más determinante en la externalización de servicios de los gobiernos locales. El presente artículo pretende aportar nuevos argumentos basados en una exhaustiva evidencia empírica sobre la externalización de servicios públicos en los ayuntamientos de una región (comunidad autónoma) española, Cataluña, focalizando la atención en las características de la organización municipal como factor explicativo del proceso.
Después de un importante proceso de descentralización iniciado a partir del periodo democrático en 1978, España cuenta con tres niveles de gobierno: el Estado, las comunidades autónomas (regiones) y los gobiernos locales. Los tres niveles son autónomos en la gestión de sus ámbitos de actuación, aunque suelen producirse solapamientos de competencias y problemas de coordinación en la prestación de los servicios públicos. Más concretamente, la comunidad autónoma de Cataluña cuenta con una población de 7 364 068 habitantes (según los datos del censo 2008, lo que representa 15.9 por ciento de la población de España, y la segunda comunidad autónoma más poblada), y administrativamente está estructurada en un gobierno autonómico (Generalitat de Catalunya), cuatro provincias, 42 consejos comarcales y 947 ayuntamientos. En relación con este último nivel de gobierno, la Ley 7/1985, del 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local constituye un importante referente normativo que, entre otros, establece los servicios que, según la población del municipio, deben ser prestados obligatoriamente por la administración local. Además, y por diversas razones como la proximidad o la inactividad efectiva de los otros niveles de administración, los gobiernos locales también han asumido la provisión de determinados servicios que no les corresponderían. Un resultado directo de esta situación es el surgimiento de importantes déficits financieros en las cuentas en los entes locales, que asumen responsabilidades más allá de su ámbito de competencia y sin contar con sistemas adecuados de financiación.
Como apuntan Montesinos y Brusca (2009, 200) "Las entidades locales españolas se enfrentan al reto de la adopción de nuevos sistemas de gestión que les permita luchar contra el desequilibrio financiero en paralelo al cumplimiento de los principios de economía y eficiencia en su función básica de la prestación de servicios a los ciudadanos". Aunque para ello son especialmente relevantes los referentes internacionales como los de la nueva gestión pública; precisamente la evidencia que se aporta pretende destacar las particularidades de su adopción por parte de la administración local de un país vinculado a la tradición continental napoleónica del rule-of-law. Entre las innovaciones vinculadas a la introducción de estos sistemas de gestión destaca la opción por la externalización de servicios públicos que diferentes ayuntamientos han adoptado en distintas áreas y con diferentes intensidades.
La aproximación que se propone en este artículo se ubica en el debate sobre los resultados de las decisiones de las administraciones municipales al optar por la provisión directa de determinados servicios públicos o la provisión mediante mecanismos alternativos como la contratación de agentes externos (en la línea del dilema de la "make or buy literature" --Leiblein et al., 2002, Brown y Potoski, 2003a; Lamothe et al., 2008--).
En estas opciones parece que tanto la teoría (Williamson, 1981) como los análisis basados en evidencia empírica (Ferris y Graddy, 1986; Levin y Tadelis, 2005) mantienen que las características del servicio desempeñan un papel central en la selección del mecanismo de prestación del servicio; es decir, existen...
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