Propuesta de un esquema de seguimiento y evaluación para programas de recuperación de especies en riesgo.
| Autor | Ortega-Argueta, Alejandro |
Proposal for a Monitoring and Evaluation Framework for Recovery Programs of Species at Risk
INTRODUCCIÓN
En 1997 se inició la PREParación y desarrollo de 14 proyectos de recuperación1 de especies prioritarias inmersos en el Programa para la Conservación de la Vida Silvestre y la Diversificación Productiva del Sector Rural (PCVS). Este programa del gobierno federal de México estuvo a cargo de la Dirección General de Vida Silvestre (DGVS) en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), (INE/Semarnap, (2) 1997). Los Proyectos de Recuperación de Especies Prioritarias (PREP) se elaboraron con el fin de definir la gestión y las acciones de manejo necesarias para la recuperación de un grupo de especies en riesgo de extinción (Semarnat, 2009a) (cuadro 1). En los PREP, las acciones de manejo implementadas por la Semarnat estuvieron agrupadas en seis temas estratégicos: 1) educación y difusión, 2) conservación y manejo, 3) investigación, 4) rehabilitación y manejo en cautiverio, 5) inspección y vigilancia y 6) recursos financieros. Este conjunto de líneas estratégicas de acción varió en los temas de los PREP dependiendo de la problemática que afectaba la especie o grupo de especies de interés.
A partir de 2007 la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Conanp) toma la batuta en la recuperación de especies amenazadas y comienza a desarrollar el Programa de Conservación de Especies en Riesgo (Procer) (3), (Conanp/Semarnat, 2009). Este nuevo programa tiene un enfoque estratégico similar al PCVS, ya que incluye la PREParación de una colección de documentos, ahora llamados Programas de Acción para la Conservación de Especies (pace) (4), que detallan las estrategias de manejo y conservación, y las necesidades de inversión financiera para el rescate de un grupo de especies en riesgo. La Conanp definió como meta la elaboración de 35 pace antes de terminar el año 2012. De manera similar al PCVS, el objetivo general del Procer es la recuperación de un grupo prioritario de especies en riesgo de extinción, además de promover y desarrollar alternativas productivas sustentables para zonas de alta marginación social (Conanp/Semarnat, 2009). Los pace se convirtieron así en un instrumento para la planeación, operación y evaluación de la política pública federal orientada a la conservación y recuperación de la biodiversidad amenazada.
Las necesidades de evaluación de los programas de especies en riesgo
A 15 años de iniciados los PREP (que operaron entre 1997 y 2007), la información sobre la implementación y sus impactos en la recuperación de especies en riesgo se encuentra principalmente en forma de minutas de reuniones, algunos estudios de caso y anecdotario, lo que resulta en información incompleta y dispersa (Allen-Amescua, 2012). En la actualidad no hay una evaluación formal e íntegra que permita verificar la eficacia y resultados de los proyectos PREP y pace. Según nuestros conocimientos, la excepción es el Programa Nacional de Tortugas Marinas, que permanece desde 1964, y sobre el cual se tiene documentación más completa de sus avances y logros a través de informes periódicos (e.g. Semarnap/INE, 1999). Para determinar si los objetivos y metas de los PREP se cumplieron y extraer lecciones que pueden incorporarse a los pace actuales es necesario contar con un mecanismo de monitoreo y evaluación (MyE) que esté inmerso en los sistemas de gestión institucional de la Semarnat y la Conanp.
De acuerdo con varios autores (e.g. Cardozo-Brum, 2003; Cortina-Segovia y Zorrilla-Ramos, 2009), la escasez de información sobre los resultados de los programas se debe, en parte, a la falta de una cultura de evaluación de la acción gubernamental en México. Esto está relacionado con la falta de esquemas institucionalizados de MyE y rendición de cuentas para la mayoría de los programas sobre el tema de biodiversidad. También se debe a lo difícil y complejo que es evaluar los programas ambientales. Estos programas implican, por un lado, la implementación de proyectos múltiples con objetivos que atienden aspectos ecológicos, sociales y económicos relacionados con la conservación del capital natural y el desarrollo sustentable y, por otro lado, a que requieren de la participación de actores sociales diversos. En esta complejidad, el MyE de los programas y la disponibilidad de sistemas de información ambiental son una necesidad generalizada en la gestión gubernamental (Semarnat, 2006; Universidad Autónoma Metropolitana, 2008; Cortina-Segovia y Zorrilla-Ramos, 2009) y una línea estratégica primordial por atender en el Programa Sectorial Ambiental 20072012 (Semarnat, 2007).
Ante la falta de evaluación, las dependencias y organizaciones ambientales tienen poca oportunidad de examinar si las metas y objetivos de sus programas se cumplieron, y si las intervenciones de gestión fueron adecuadas y eficaces para la conservación de la biodiversidad. Esto limita la retroalimentación de los grupos de trabajo y la documentación de iniciativas exitosas que pueden contribuir al mejoramiento de los programas y al aprendizaje institucional. Las dependencias ambientales tampoco cuentan con información completa para estimar sus avances en el cumplimiento de los compromisos y objetivos internacionales, como la Convención sobre el Comercio Internacional y Tráfico de Especies Amenazadas y la Convención de la Diversidad Biológica (Conabio/Semarnat, 2009).
Los sistemas de MyE son ahora una parte indispensable de los programas de conservación que pueden ayudar a mejorar su funcionamiento a través de la revisión de los avances y resultados, y la identificación de las fortalezas y debilidades de los esfuerzos en el corto, mediano y largo plazos (Margoluis y Salafsky, 2001; Salafsky y Margoluis, 2003; Stem et al., 2005). En este sentido, la evaluación de programas ofrece varias bondades. Puede verse como un proceso continuo de aprendizaje que ayuda a fortalecer las instituciones y a mejorar los programas. Este aprendizaje puede iniciarse en la fase de planeación de un programa y continuar a lo largo de la implementación hasta su culminación. El mye también es crucial para refinar y adecuar las estrategias de manejo y mejorar la toma de decisiones de las dependencias (Kleiman et al., 2000; Wallace, 2003). Los resultados de estas evaluaciones pueden incorporarse al ciclo del manejo adaptativo para mejorar la gestión, optimizar recursos y tiempo, y evitar duplicar esfuerzos (Salafsky et al., 2002). La evaluación de los programas ambientales y de desarrollo es ahora un requisito indispensable de las fuentes financieras como el Banco Mundial, el Fondo Mundial para el Medio Ambiente y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (Baker, 2000; Bellamy y Hill, 2010; Global Environmental Facility, 2010; Lamhauge et al., 2011), por mencionar algunos ejemplos.
Sin embargo, los enfoques tradicionales para medir la eficacia de los programas de recuperación de especies en riesgo enfrentan limitaciones metodológicas y de información. Generalmente las evaluaciones están basadas en algún criterio ecológico; por ejemplo, los cambios del estatus de conservación de las especies. Para hacer válido y útil este criterio se requiere un monitoreo periódico de la abundancia, distribución, densidad o estimaciones poblacionales de las especies, y una revisión de los cambios temporales (Block et al., 2001). Este criterio está incorporado en los indicadores de desempeño ambiental en materia de biodiversidad de la Semarnat, que se apoya en una lista nacional de especies en riesgo para identificar los cambios de estatus (Semarnat, 2009b). Este criterio también es utilizado por otros países, como Estados Unidos, Canadá y Australia con el mismo fin (nrwg, 2005; nmfs/usfws, 2010; Australian Government, 2012). Desde el punto de vista ecológico, el enfoque es pertinente porque los cambios observados en las poblaciones se pueden utilizar como un indicador proxy de las medidas de manejo; es decir, las prácticas de manejo exitosas influirían en un incremento en la población de una especie, visto como una relación causa y efecto. Sin embargo, de acuerdo con varios autores (Possingham et al., 2002; Quayle y Ramsay, 2005; Ortega-Argueta et al., 2011) este enfoque es limitado porque:
1. El número de especies en riesgo es grande (más de 2500 en México) y el porcentaje de especies que cuentan con estimaciones poblacionales o de abundancia es relativamente pequeño. Esto requiere la colecta continua de estimaciones y censos para muchas especies en el país, lo cual es muy costoso y demanda esfuerzos enormes.
2. Se requieren datos poblacionales exactos e históricos sobre los cuales evaluar posibles cambios como resultado de las intervenciones de manejo. Estos tipos de datos no existen para la mayoría de las especies en riesgo.
3. Es difícil mantener actualizadas las bases de datos y el listado del estatus de conservación de las especies; estos listados generalmente presentan cambios relacionados con correcciones taxonómicas, de nomenclatura y acceso a nueva información, más que reflejar cambios en el estatus debido a fluctuaciones poblacionales.
4. Los indicadores ecológicos no son lo suficientemente sensibles para medir cambios poblacionales y tendencias claras en el corto plazo (considerando los periodos de los programas gubernamentales).
5. El incremento de la abundancia de una especie puede ser multicausal; por lo tanto, si solamente se miden los criterios ecológicos, los resultados, sean positivos o negativos, son difíciles de interpretar como relaciones causa-efecto y de asociar a las intervenciones de manejo.
6. Los resultados basados únicamente en criterios e indicadores ecológicos no pueden compararse entre los proyectos de recuperación que son implementados paralelamente como los PREP y los PACE.
7. La recuperación de especies en riesgo implica aspectos de gestión que van más allá de los meramente biológicos. La mayoría de las especies en peligro de extinción...
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