Los programas del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable
| Autor | Gonzalo Chapela/Gloria Margarita Álvarez López |
| Páginas | 51-109 |
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CAPÍTULO III.
LOS PROGRAMAS DEL PROGRAMA ESPECIAL
CONCURRENTE PARA EL DESARROLLO RURAL
SUSTENTABLE
3.1. EL PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE
PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE
El Programa Especial Concurrente es, más que una disposición de la , su
esencia misma, en cuanto a su contribución a un nuevo arreglo y tratamiento
al campo. Sin embargo, deficiencias en la comprensión cabal de los alcances
de ese concepto, entre otras causas, han dado por resultado su reducción
conceptual a la suma de los programas para el campo, dentro del Presupuesto
de Egresos de la Federación. No obstante su limitación, esto es un avance
significativo hacia el tratamiento integral que requiere el campo, consistente
con el mandato constitucional.
Es difícil valorar la orientación del , debido a la agregación de
programas diferentes bajo un mismo nombre y no ayuda la fusión de
programas si no existe una fusión real que simplifique la operación, por lo
que será conveniente desagregarlos hasta los componentes que identifiquen
objetivos y poblaciones específicos.
Se ha señalado con insistencia que existen programas duplicados y
superpuestos, pero no necesariamente es conveniente eliminarlos, ya que, en la
operación real, encuadrada en condiciones políticas específicas, la diversidad de
opciones y los matices específicos de los programas proporcionan equilibrios y
abren oportunidades de otra manera cerradas y, por otro lado, dichos matices
no dejan de ser producto de la negociación y presión de los actores en la
defensa de sus intereses, por lo que, en gran medida, el mapa de los programas
del es el de la concertación entre esos actores.
También se ha señalado la complejidad de las reglas de operación y
sugerido su eliminación; no obstante, es necesario valorar la importancia de
disponer de reglas de operación, con las cuales se avance en certidumbre y se
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reduzca la discrecionalidad, con todas sus consecuencias indeseables pero, a la
vez, se debe señalar que el Ejecutivo frecuentemente las hace innecesariamente
complicadas.
Particularmente inconveniente es la existencia de posiciones
administrativas adicionales que operan como reglas de operación de facto,
como los lineamientos de operación, circulares, orientaciones o contratos,
que no sustituyen a las Reglas de Operación, pero introducen un elemento
adicional de discrecionalidad, autoritarismo y confusión, en la medida en que
no han sido procesadas por los cauces y con las consultas de ni son
publicadas y difundidas como sí lo son las reglas de operación.
Lo anterior es reflejo de una falta de observancia de la Ley por parte de
la autoridad y la pérdida de la confianza entre los actores: gobierno, sociedad
y poder legislativo, que obliga a introducir seguridades que van en cascada
desde la Constitución hasta las disposiciones administrativas, pasando por las
leyes, el y las reglas de operación. Esta situación de entropía no se puede
superar en el corto plazo.
Para tratar con esta problemática, sería necesario la introducción de
algunas reglas básicas en el Decreto del , así como los mecanismos mediante
los cuales se pueden aplicar las reglas de operación, cerrando el paso a nuevas
disposiciones fuera de las reglas aprobadas y publicadas, y esperar que los
propios actores hagan cumplir las disposiciones a través de su acción política
dentro y fuera de los órganos colegiados.
A la vez, el Decreto del debe consolidar la disposición de adecuación de
las Reglas a las condiciones de las entidades y municipios, con el protagonismo
de los consejos regionales y estatales y el visto del Consejo Mexicano para el
Desarrollo Rural Sustentable, aprovechando experiencias como, por ejemplo,
la concertación en los consejos municipales del área de influencia del Corredor
Biológico Mesoamericano o la de la Asociación de municipios en el caso de la
Reserva de Manantlán, en los estados de Colima y Jalisco (Graf, 2006).
La aplicación sectorializada y subsectorializada de las políticas e
instrumentos, como los programas del , es una traba para una atención
integral que urge para el desarrollo del campo y la conservación de los recursos
naturales.
En este campo, la aplicación de instrumentos de ordenamiento territorial
y la planeación en una escala mezzo (regional, entre el municipio y el espacio
de las entidades federativas) ofrece amplias posibilidades para establecer
prioridades concertadas, identificar proyectos estratégicos e integrar una
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demanda actualmente desarticulada, correspondiente a políticas igualmente
desarticuladas; el logro de tan atractivas metas queda siempre sujeto a varias
condiciones, entre otras:
a) La creación de capacidades en los municipios, responsables
constitucionalmente del ordenamiento, así como la vinculación entre el
ordenamiento y los programas y componentes de programas que puedan
ser elegibles, de acuerdo con el uso y tecnologías aceptables en cada
condición.
b) Una participación social efectiva, con consensos respetados por todos los
actores, cristalizados en la operación regular de los órganos colegiados de
planeación.
c) El ordenamiento de un sistema de planeación, que integre los diversos
órganos de concertación, privilegiadamente los consejos de desarrollo
rural y los .
d) La flexibilización de la aplicación de las reglas de operación de los
programas, para adecuarlas a las necesidades del Plan de Desarrollo
que concrete el ordenamiento, especialmente en lo que concierne a la
oportunidad de la aplicación de los recursos y la posibilidad de mezclarlos,
posiblemente mediante esquemas del tipo de Fondos Regionales.
e) La traducción de los lineamientos del ordenamiento a planes parcelarios
de uso de las tierras, instrumentados por medio de los contratos que
establece la .
Un caso de particular interés es el de los organismos de cuenca que establece la
Ley de Aguas Nacionales, recientemente reformada, y que va generando grados
crecientes de autonomía regional, donde la participación de las gerencias
regionales y oficinas centrales va pasando de ser la parte central de los recursos
aplicados, a sólo complemento de los recursos propios provenientes del cobro
de los derechos y el manejo local de los mismos.
Extender un esquema de esta naturaleza, con todos sus beneficios, implica
una seria revisión del sistema de administración fiscal federal y del manejo
de las participaciones de los estados y municipios que incluiría, entre otras
cuestiones, la inclusión de fondos específicos en los actuales ramos 26 y 33, la
revisión de la legislación local referente a la presupuestación y el gasto público
en las entidades federativas y, posiblemente, modificaciones en la legislación
sobre derechos y recaudación fiscal, para establecer el destino específico de
partes de la recaudación.
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