Programa Oportunidades: régimen de bienestar y un caso de política pública en México
| Autor | Juan Manuel Velázquez Ramírez |
| Páginas | 1-24 |
Programa Oportunidades: régimen de bienestar y un caso de política pública en México
Juan Manuel Velázquez Ramírez
Introducción
En México, Oportunidades1 es un programa de política pública/social que es definido por el gobierno como un "programa federal", un "programa humano", "coordinado". Dice que "forma parte de la estrategia Contigo". Es considerado como "una de las principales acciones del gobierno de la República", que está dirigida a atender a las familias que viven en "condiciones de pobreza extrema", y que, incluso, atiende "a la totalidad de los pobres del país". Desde las disciplinas que configuran el campo del las ciencias sociales es importante dirigir la atención analítica a este tipo de proyectos, en la medida que ellos se constituyen en una puerta de entrada metodológica para la comprensión de una articulación variada de elementos en los contextos actuales, y una aproximación a la identificación de lo que desde el Estado se está entendiendo por bienestar y por las formas y actores definidos para construirlo.
En este trabajo se sugiere una ruta que aproxima al entendimiento de lo que significa el Programa Oportunidades, colocándolo en un entramado de análisis complejo, inter/dimensional e interdisciplinar, bajo consideraciones metodológicas como las siguientes: a) una ubicación contextual-histórica del programa Oportunidades como parte de la reconfiguración paradigmática, de régimen y de políticas públicas del entorno mundial, particularmente del latinoamericano; b) un reconocimiento de la articulación que existe entre la estructura social desde el que se
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desarrolla Oportunidades y el significado que tiene este programa como manifestación de una política pública específica; c) la manera en que las características y funciones del Estado expresan su papel en la definición de contenidos y gestión del programa Oportunidades como política pública estatal; d) la identificación del sentido que se le otorga al bienestar en este tipo de proyecto; e) la función que se le asigna a las diferentes esferas de la sociedad en la implementación del programa Oportunidades; f) el reconocimiento de los sujetos destinatarios, la manera en que se les nomina y el papel que se determina para éstos ; y g) el significado real que tiene un programa estatal de este tipo en la construcción del bienestar entre la población mexicana visualizado desde criterios universalistas/democráticos.
En este escrito partimos de los presupuestos de que programas gubernamentales como Oportunidades no son una alternativa que favorezca en el largo plazo una reconfiguración de la estructura social y de los ejes de desigualdad en que se sustenta; que este tipo de programas parten de una visión de escala dominante, donde el Estado y el gobierno siguen siendo los referentes fundamentales en su diseño y puesta en práctica; y que estos programas no favorecen la autonomía, el protagonismo ni la asunción de una capacidad de agencia social y política por parte de los sectores sociales a los que involucra.
El sentido general del Programa Oportunidades
Oportunidades aparece como un programa gubernamental con base jurídica que dice procurar el bienestar y la protección social "para el desarrollo humano de la población en pobreza extrema". Sin embargo, se hace necesaria una primera consideración. Cabe precisar que el bienestar es una categoría histórica que sólo puede entenderse en contextos socioculturales
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específicos. No existe el bienestar, sino formas singulares en que las sociedades viven y se representan dicho bienestar (bien-estar). De la misma manera no se puede entender esta categoría sin su contraparte el malestar (mal-estar). En una sociedad marcada por las contradicciones de clase, lo que es bien-estar para unos pocos, es mal-estar para la inmensa mayoría de individuos y grupos. Tal es el caso de la sociedad mexicana, y que se constata con la existencia misma del Programa Oportunidades y con los mismos datos que proporciona para auto/justificarse. Señala que cubre "el 94% de las localidades de alta y muy alta marginación rurales, entre 50 y 2,500 habitantes", con esta "política social" que dice garantizar la atención en educación, salud y alimentación, de sectores marginados. De esta forma establece el gobierno que "Oportunidades cubre la totalidad de los municipios del país y se concentra en los estados de mayor pobreza: Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Michoacán, Veracruz, Hidalgo, Zacatecas y Puebla".
Las condicionantes estructurales de Oportunidades
La mayoría de la población de México ha sido colocada en condiciones de precariedad. Por ejemplo, la insuficiente acumulación de capital expulsa a los individuos en su posibilidad de trabajo (Coraggio, 1996: 135) o los enfrenta al problema del desempleo y de la flexibilización laboral, la insalubridad, la carencia de oportunidades de educación, y de vivienda (PNUD, 2004: 123). La población a la que dice dirigirse el Programa Oportunidades mantiene estas características. Para Castel (2003: 13) la precariedad es una sensación de inseguridad, que se expresa como efecto de un desfase "entre una expectativa socialmente construida de protecciones y las capacidades efectivas de una sociedad dada para ponerlas
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en funcionamiento". En un sentido similar, para Vara (2006: 105-107), la precarización se entiende como el conjunto de condiciones materiales y subjetivas que median en la construcción de las incertidumbres relacionadas con la posibilidad y disponibilidad de acceso sostenido a los recursos esenciales y necesarios para el pleno desarrollo de la vida como humano. Las condiciones de precariedad implican para el individuo su desconexión respecto de las redes afectivas y de apoyo, y la dificultad de acceso a una plena ciudadanía. La precariedad, así, se traduce en inseguridad social que mantiene viva la pobreza: desmoraliza, disuelve los lazos sociales; afecta la psicología de los individuos; impide dominar el presente y anticipar positivamente el provenir; y condena a las personas a la precariedad en tanto inseguridad permanente2 (Castel, 2003: 40).
La precarización en México no es un fenómeno coyuntural, sino endémico; se encuentra arraigado estructuralmente en las condiciones materiales que han caracterizado el desenvolvimiento de esta sociedad3. Y debe entenderse, que la precariedad socioeconómica se traduce en una precariedad vital (Reguillo, en prensa: 4). El eje de desigualdad4 es uno de los elementos que da cuerpo a la estructura social, al mismo tiempo que mantiene una relación recursiva (producto/productor) respecto a ésta. Los "pobres" a los que se dirige el programa Oportunidades son esos mismos individuos y grupos que engrosan las filas de los excluidos en tanto grupos en situación de movilidad social descendente, los invisibles sociales5. Lo que habría que revisar es si la política pública representada por este programa atiende este problema desde sus raíces estructurales o simplemente se comporta como un paliativo temporal a esta situación de profunda y larga data.
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La precariedad, la protección y el bienestar
De esta forma se puede entender la manera en que el bienestar se encuentra asociado a la protección con la que pueden contar las personas en circunstancias de precariedad determinadas por la existencia de riesgos ambientales, materiales, económicos, políticos y culturales6. Desde el punto de vista social, estar protegidos significa disponer, por derecho, de las condiciones sociales mínimas de su independencia. Pero esta protección es la que resulta de prácticas jurídicas, no de medidas filantrópicas, ni paternalistas. Es así que el derecho se constituye en esa garantía colectiva, legalmente instituida, que le reconoce al sujeto el estatus de miembro de hecho y de derecho a participar en la propiedad social y gozar de los beneficios de la ciudadanía. El Programa Oportunidades dice inscribirse como modalidad jurídica de protección social en busca del bienestar de los sectores de la población en pobreza extrema, superando "el asistencialismo y el paternalismo"7.
Valencia (2007: 3, 4, 102) establece que el bienestar puede entenderse como un proceso histórico de mercantilizacióndesmercantilización, familiarización-desfamiliarización y Estado-centrismoresidualismo (público), asociados a diferentes tipos de regímenes de bienestar. Lo que significa reconocer el papel y el peso histórico que se le da al mercado (mercantilización), a la familia (familiarización) y al Estado (estatización) como instituciones generadoras y dotadoras de bienestar para la población. Los procesos de des-mercantilización8, des-familiarización y des-estatización implicarían pérdida de centralidad de cada una de esas instituciones en la tarea generadora de bienestar. Estas esferas no deben considerarse de manera aislada, sino como una red de entrecruzamientos de acuerdo a coyunturas y periodos específicos. En el caso de Oportunidades se
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presenta una situación compleja: un Estado que define la política de bienestar; un mercado que es considerado como eje articulador de esa política; y un sistema familiar al que se le asigna la corresponsabilidad de construir su bienestar, pero con orientación al mercado.
En la base de la formulación de las políticas sociales como la que representa Oportunidades, se encuentran los paradigmas de bienestar, que son aquellos valores, criterios de selección y reglas de interpretación que comparten integrantes de comunidades científicas y agentes sociales, y parámetros para tomas de decisión que son compartidos por funcionarios, representantes de organizaciones financieras multilaterales y otros actores9.
Régimen de bienestar mexicano para pensar Oportunidades
De este tipo de articulaciones específicas que se desarrollan entre la esfera político-estatal, mercantil y familiar con sus diferentes formas de producción y generación sistemática de bienestar hacia la población es que se configuran lo que son denominados...
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